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探索新常态下税源管理的新途径：河南国税局深化税源管理专业化改革
税源管理是税收征管的根本和核心，是把经济税源转变为现实税收的中心环节。那么，在新的经济形势下，怎样加强税源管理，实现税收最大化，效率最大化？河南省国税系统探索税源管理的新特点，从今年初开始推行税源管理专业化改革，走出了一条突破税收征管困局的有效路径。
河南省国税局局长孙荣洲说：“税源管理专业化就是把税源管理工作按事项在不同层级、不同部门和不同岗位之间进行精细分工，形成既相互联系又相互制约的管理链条，用专门的机构、专门的人员管好专业的事项。”
经过近一年的试点、推广，税源管理专业化改革迎来收获的季节，全省国税系统摸索税源管理规律，进一步推进税源分级分类管理，健全了风险管理机制，调整了税收管理员职责，优化了纳税服务，税收征管和服务质效得到大幅提升。
税源管理矛盾突显 征管困局亟待突破
河南省国税局征管处副处长曾昭利说：“近几年，经济迅速发展，税源规模扩大与征管力量不足之间的矛盾越来越突出，税源尤其是重点税源监管不到位，税收流失风险和税务人员执法风险越来越高。”
税源规模扩大，征管力量不充足。统计显示，全省国税系统纳税人数量由2002年的52万户增加到2013年的92.7万户，河南征管人员由2002年的7293人增加到2013年的8170人，征管人员人均管户从72户增加到120多户，最多的每人管理1400多户。同时，由于税源集中度不断提高，管理中出现了典型的“二八”现象，即20%的人员管理着80%的税源，而80%的人员管理20%的税源。目前，全省重点税源企业有8497户，占纳税人总户数的0.9%，实现税收占总收入的70%。这些重点税源企业，划归各属地的税务分局管理，分散不足的力量难以应对。
企业跨区经营，管理方式不匹配。随着经济发展，企业的组织形式、经营方式不断创新，跨地区、跨行业的大型企业集团不断涌现，其交易情况、会计和税务处理的复杂程度明显加大。如省内一家能源集团公司，跨省内5个市经营，全省申报关联交易户多达几百户，而其属地的分局只有税收管理员10人。企业集团化经营的趋势与基层税务机关属地划片管户的管理方式之间矛盾日益突出，税务人员无法对大企业税收实施有效监管。
人才信息集中，管理责任不对称。近年来，一些高素质人才向上级税务机关集中，而市级以上机关不直接从事税源管理；税收数据信息向省级集中，但缺乏专门的数据分析机构和人员，数据深度挖掘不够，难以满足信息管税的需求。曾昭利介绍，他们曾在调查中发现，某市一家轮胎公司年进货额超过1亿元，但由于信息不畅，该公司在税收管理中是未达起征点户。
另外，现行的税收管理员制度规定，税收管理员负有政策宣传、纳税咨询、调查核实、督促建账、巡查巡管、催报催缴、纳税评估等方面100多项职责，税管员各事统管，疲于应付，只能眉毛胡子一把抓，结果多数事项管理不到位，既带来税收流失风险，又增加了税收管理员的执法和廉政风险。
“面对现状，怎样加强税源管理，走出征管困局？”河南省国税局局长孙荣洲向自己、更向全省国税系统提出这个问题。他带队到基层调研，反复思索、碰撞，终于明确了方向：解放思想，改革创新。依靠改革创新，探索不同税源的管理规律，走出征管困局。税源管理专业化的思路明晰了。2014年2月，河南省国税局制定《关于深化税源管理专业化的实施意见》，决定从4月开始试点，10月全面推行税源管理专业化改革。
分级分类管理税源 科学分解管理职责
在孙荣洲局长的主导下，河南省国税局以依法治税为前提，以分级分类管理为基础，以风险管理为导向，以信息管税为抓手，搭建起税源管理专业化改革的框架。
分级分类管理是税源管理专业化的基础。分类就是把税源分为重点税源、一般税源和小型税源等类别，对重点税源实行集中管理，即以县（区）局为单位，打破原来的属地管理界限，把重点税源集中到一个税务分局或一个分局的一个股管理。对一般税源实行分行业或按片管理，行业聚集程度高或生产经营关联性强的企业实行行业集中管理，行业特点不突出的仍按片管理。对小型税源实行集约化管理，对小微企业、个体工商户等根据其分布情况，分区域或分市场管理。对国际税收、出口退税等特殊事项，实行集中管理。
分级就是对省、市、县、分局4个级别，科学分解其税源管理职责。税收风险分析主要由省局、市局负责，其中省局、市局以风险分析、识别和监控为主，风险应对为辅；县（区）局以风险应对处理为主，以风险分析为辅。基层分局的主要职责是税源的日常管理和个性化服务。
改革后，全省组建重点税源管理分局141个，重点税源税收管理员1799人，比以前增加585人，增长48.15%。一般税源和小型税源管理分局707个，税收管理员6091人，比以前减少13.28%，重点税源的征管力量明显增强。“分级分类管理使征管资源向重点税源、重点事项倾斜，税源管理更有针对性。”曾昭利说。
在新乡市红旗区国税局西街分局，分局长尤安敏介绍，该局原来管理中小税源，管户4000多户，税收管理员13人，2013年完成税收5000多万元。现在该局改为重点税源管理分局，全局７名业务骨干负责全区101户重点税源企业的管理，相关岗位能集中精力掌握重点税源和行业经营规律，提高了税源管理能力。截至11月底，该局已完成税收5.4亿元，全年可达6亿元。
郑州市中原区国税局第一分局专门管理重点税源，个性化管理和服务更加到位。分局副局长贾秋伟介绍：一家磨具公司是出口退税企业，今年7月，该公司在财务处理时，没有将应该列支的项目及时转入成本，导致少记了成本多计了利润。发现问题后，贾秋伟及时提醒企业纠正，并和同事走访2户同类企业，发现了同样问题，帮助企业避免了损失。
合理调整机构职能 加强风险分析应对
河南省国税局强化风险管理理念，以风险管理为导向，调整省、市、县、分局机构和管理职能，在机构总数不变的情况下，各市、县（区）局都新设了风险分析和应对部门。
省局、省辖市局成立税收风险管理领导小组，下设风险管理办公室，局内各业务部门有固定人员参加，组建风险分析团队，负责风险分析识别、等级排序、任务推送和督导评价工作。在市局层面，征管科下设风险管理办公室，成立纳税评估科，负责本级的纳税评估工作。在县（区）局层面，在征管科技科下设风险管理办公室，负责风险分析；新成立纳税评估科，专门负责评估工作。基层分局不直接进行风险分析、应对，按上级风险管理部门要求，调查核实相关情况。对规模较小、税源户数较少、人员也较少的农村税务分局，适度集中到县或就近分局办公，没保留必要的撤并。
在风险管理中，各级各部门坚持“五统一”，即统一监控分析税源变化，统一税收风险识别排序，统一发布风险处置任务，统一督导反馈任务执行情况，统一考核评价税源与征管状况，避免出现重复下派风险任务、多头评估现象。
在风险应对方式上，高风险企业移交稽查部门，中级风险派给评估部门进行评估，低级风险则交给税源管理分局，对企业进行风险提醒或核查。
郑州市中原区国税局征管科科长吴艳峰是风险办负责人。他告诉笔者，今年8月，市局风险办分析发现，中原区一家磨料有限公司在2013年度企业所得税申报中，申报资产损失292万元，但从CTAIX系统提取的数据看，该公司未按规定进行资产损失的备案，存在税收管理风险，随即把任务下派到区局风险办。接到任务后，区局风险办分析、确认了疑点，随后向评估科推送风险管理任务。经评估，该公司补缴企业所得税和滞纳金共64.7万元。“风险风析、应对任务一个口进、一个口出，风险管理效率提高了。”吴艳峰说。
在该局纳税评估科，装订整齐的评估案卷摆放有序，每个案卷中有风险办的任务派单、疑点描述、被评估企业的基本情况、实地调查约谈情况、企业的举证资料和评估结果等，非常详细。今年，中原区国税局已开展纳税评估62户，入库税款1333万元。而去年同期评估户数为40户，入库税款210万元。
这种情况在河南省国税系统普遍存在。今年5月～11月底，新乡市红旗区共评估62户纳税人，入库税款810万元，户均13万元。而去年全年评估纳税户221户，入库税款1100多万元，户均5万元。新乡市国税局副局长张澎涛说：“成立专门机构进行风险应对，取得了明显成效。”
河南省国税局提供的资料显示，全省共成立市、县两级风险管理机构211个，风险分析监控人员572人；市、县两级纳税评估科218个，配备专业评估人员1714人。截至目前，全省风险办共推送风险纳税人24277户，分析识别命中率达71%，评估补税42.62亿元，有效拉动全省税收增长2.68个百分点。
厘清税收管理员职责 岗责相宜防范风险
厘清税收管理员职责，取消部分职责，使其权责相当、权能结合、岗责相宜，是税源管理专业化改革的重要内容之一。
将法律法规规定的应由纳税人履行的义务，如建立健全财务会计制度等，还责于纳税人，税收管理员不再承担督促职责。取消税收管理员无法完成的工作事项，如定期巡查巡管等。
上收税收风险监控分析和纳税评估职责，由上级局专门机构、专门人员承担。把依纳税人申请事项的受理、即办业务，平移到办税服务厅，税收管理员不再负责。改革后，税收管理员主要负责税源日常管理和为纳税人提供个性化服务，职责包括户籍管理、调查核实和任务执行三大类，不再负有管户责任，防范了执法和廉政风险。
郑州市国税局局长杨国政说，原来该局税收管理员负责的事项多达189项，改革后只保留66项，使税收管理员能集中精力，管精管细。金水区国税局第五分局税收管理员田曙光说，以前他负责200多户纳税人的催报催缴、纳税评估等几乎所有事项，还有上级派的许多临时任务，每天都担心出现执法风险。现在他只负责任务执行，负担大大减轻。
新乡市红旗区国税局西街分局副局长易忠，兼任户籍岗管理员，11月上旬，税收监控分析系统提示，一家汽车有限公司的增值税申报和所得税申报比对不符，易忠把情况反馈给分局长，分局立即组织到企业了解情况。原来，该公司在“营改增”后，销售自己使用过的固定资产，错误适用了简易征收优惠政策，以2%的税率缴纳增值税。经多次约谈，11月底，该公司按正常税率补缴的税款和滞纳金共11.9万元顺利入库。分局长尤安敏说：“以前，税管员没精力细抠政策，像这种情况很容易被忽略。现在，发现问题能追根究底，堵住了管理漏洞。”
运用信息技术手段 拓展优化服务空间
改革中，河南省国税系统运用信息技术手段，加强纳税服务的前沿阵地——办税服务厅标准化建设，打造成集受理、办税、服务、咨询和宣传于一体的综合办税场所。
“以前办理出口退税要找国税局好几个部门、跑好几次，一笔业务办下来要一个月左右。现在只需财务人员到办税服务厅把资料递上去，一次就能办完所有事项，不到10天税款就退到了账户上。”焦作锦标机械制造有限公司总经理史文涛说。
史文涛的感受，正是全省国税系统推进办税服务厅标准化建设后给纳税人带来的便利。他们把纳税人依申请的涉税事项集中在办税服务厅办理，共梳理涉税事项277项，出台了全省统一的《纳税人涉税事项操作规程》。坚持“能取消的取消”，共减少调查、查验等办税环节106个。“能即办的即办”，将即办事项扩大到225项，占纳税人依申请办理涉税事项总数的81.23%。“能快办的快办”，对确因实际情况、无法实施即办的52项流转事项，执行前台受理、后台流转、限时办结、窗口出件，大力压缩办理时限，一般事项7个工作日办结，简单事项5个工作日办结。
4月以来，他们还在全省范围内推行涉税事项办理“免填单”服务。纳税人办税时，征管系统中已经有的信息可以自动打印出来，纳税人只需电子签单即可办理税收业务。9月，总局出台《全国县级税务机关纳税服务规范》，全省各县级国税局顺利对接，而且97%的升级规范也能实现，纳税人满意度大大提升。
在孟州市国税局办税服务厅，天海水泵供销处老板刘志强对笔者说：“原来我每月到国税局申报。现在申报改成按季了，领发票也改成按需供应，每季只需来一次就能把事都办了。”
刘老板的感慨包含了河南省国税局征管方式的两项创新：一是个体工商户增值税由按月申报改为按季申报，全省69.7万户个体纳税人已全面实行按季申报，一年减少到办税厅申报、缴税594万户次，减少了2/3。同时，为个体纳税人提供网上缴税、批量扣税等多种方式，在全国率先实现个体工商户足不出户就可以完成申报确认、网上缴税等事宜。二是创新普通发票管理方式，将普通发票票种核定和用量调整为即办事项，对信用良好的纳税人一次供应一个季度的发票量。改进普通发票验旧方式，手工发票、定额发票的逐份核验后置到税源管理部门，对网络发票实行自动验旧。扩大网络发票的使用面，减轻纳税人负担。河南省国税局副局长魏正武说：“税源管理专业化改革突出顶层设计，实行整体推进，改革抓住了问题的关键点，适应了不同税源的管理规律，取得了比较明显的成效。”
下一步，怎样继续完善相关制度、机制，更好地调动一线税收管理员的积极性，实现各部门的共同参与、互相联动？面对笔者的问题，河南省国税局局长孙荣洲说：“我们将抓督导、建配套、摸规律，制定涉税事项后续监管等制度，继续探索新常态下税源管理的新规律、新特点，推动税收征管工作协调、稳定发展，使税收征管离税收现代化的目标越来越近。”清晰的路径、扎实的工作，正引领河南国税人迈向税源管理专业化的新高度。
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