黑政办发〔2015〕45号《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省全面推开县级公立医院综合改革实施方案的通知》

《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省全面推开县级公立医院综合改革实施方案的通知》










黑政办发〔2015〕45号

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：

《黑龙江省全面推开县级公立医院综合改革实施方案》已经省政府领导同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

黑龙江省人民政府办公厅

2015年8月24日

黑龙江省全面推开县级公立医院

综合改革实施方案

为推动全省医药卫生体制改革全面深化，根据《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发〔2015〕33号），结合我省实际，制定本实施方案。

一、主要目标、实施范围

（一）主要目标。2015年，全省所有县（市）的县级公立医院破除以药补医机制，以区域医疗卫生规划、管理体制、运行机制、服务价格调整、人事薪酬、医保支付、医院管理等为重点，全面推开县级公立医院综合改革。2016年，巩固提高县级公立医院综合改革成果，与基层医疗卫生机构综合改革成果融合为一体。2017年，基本建立现代医院管理制度，进一步完善县域医疗卫生服务体系，县级公立医院看大病、解难症水平明显提升，县域内患者就诊率不低于90%，基本实现大病不出县，努力让群众就地就医。

（二）实施范围。县级政府举办的综合医院、中医类医院和其他政府办公立医疗机构（不含公共卫生服务机构）。

二、主要内容

（一）优化县域医疗资源配置。

1.明确县级公立医院功能定位。县级公立医院是县域内医疗卫生服务中心，是政府向县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体，主要承担县域居民常见病、多发病诊疗，急危重症抢救与疑难病转诊，基层医疗卫生机构人员培训指导，开展传染病防控等公共卫生服务、自然灾害和突发事件紧急医疗救援等工作。县级政府要在县域医疗卫生服务体系规划中明确县域内各级各类医疗机构在提供基本医疗服务方面的责任。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省编办、中医药管理局，于2015年10月底前完成）

2.编制县域医疗卫生服务体系规划。县级政府是举办县级公立医院的主体，要按照《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）的通知》（国办发〔2015〕14号）和我省医疗卫生资源配置相关标准，根据当地人口数量及分布、周边医疗资源布局、疾病谱变化、地理交通等情况，编制县域医疗卫生服务体系规划，合理确定医疗卫生机构的数量、布局、功能、规模和标准。强化规划的刚性约束力，将其作为机构设置、人员编制、政府投入、项目建设、重点专科建设、核定任务与收支等的主要依据，定期向社会公示执行情况，对未按规划要求落实政府办医责任或超规划建设的，要追究相关人员责任。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省发改委、财政厅、中医药管理局、省残联，于2015年10月底前完成）

3.明确县级公立医院资源配置标准。县级公立医院床位规模按照功能定位、当地医疗服务需求等情况予以核定。广泛开展中医药特色优势比较突出、临床疗效相对较好的中医药诊疗服务，逐步增加中医中药适宜技术。2015年起，所有县级公立中医类医院全面应用药物治疗、针灸、推拿、刮痧、拔罐、药浴、熏洗、药熨、湿敷、水针、灌肠、心理治疗、耳穴治疗、吹鼻治疗等中医中药适宜技术。积极鼓励县级公立医院使用国产设备和器械。严格控制超越县级公立医院功能定位或疗效不明确、费用高昂的医疗技术、大型医用设备的引进和应用。严禁自行举债建设和举债购置大型医用设备，（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省编办、发改委、财政厅、科技厅、中医药管理局，于2015年10月底前完成）

4.确保政府办公立医疗资源到位。落实县级政府举办公立医院责任，加大对县级公立医院资源配置力度。县级政府要办好1所至2所公立医院（综合医院、中医类医院）和必需的专科医院，各县（市）至少有1所公立医院达到二级水平，20万人口以上的县（市）要有1所公立医院达到二级甲等水平。未建立中医类医院的县（市），综合医院要健全完善中医类医药相应科室，保证能够较好地提供中医药服务。对于公立医院资源过剩的地方，鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径改造为基层医疗卫生机构、专科医院、老年护理和康复、医养结合等机构；对于公立医院资源不足的地方，要尽快按照填平补齐原则，大力推进县级公立医院建设，确保能够满足区域内城乡居民基本医疗卫生服务需求。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省发改委，持续督促落实）

5.落实支持和引导社会资本办医政策。放宽社会资本办医准入范围，清理取消不合理的规定，加快落实在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面对非公立医疗机构和公立医疗机构实行同等对待政策。支持社会资本举办的医疗机构提升服务能力。完善社会办医政策，在土地、投融资、财税、价格、产业政策等方面优先支持举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺和多元需求服务领域。加强政府资本和社会资本合作举办医疗资源，引入有信誉、有实力、有经验、有保证的国内独资、公私合资、外资独资、中外合资等各种合法资本举办医疗机构。鼓励有条件的地方探索品牌连锁等多种方式引进社会资本。社会资本可以举办除政府办公立医院以外的综合医院、中医类医院、专科医院、门诊部、诊所。非公立医疗机构医疗技术服务价格实行市场调节价。社会资本可以针对特需人群举办高端医疗，针对特殊人群开展特殊医疗，以信息化平台为依托开展移动医疗，针对老年人群不断扩大趋势举办医养联合体。县域内企业办、有关部门办公立医院和政府办富余医疗资源可通过引入社会资本方式进行改制重组。（牵头督促落实部门：省发改委、卫生计生委，配合部门：省财政厅、人社厅、民政厅、商务厅、中医药管理局，持续督促落实）

（二）改革公立医院管理体制。

1.探索建立权责一致的政府办医体制。鼓励、支持各县（市）按照加快转变政府职能的总体要求，积极探索县级公立医院管办分开的多种有效实现形式，推进政府和公立医院管办分开。2015年12月底前，探索组建由县级政府负责人牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员、公立医院负责入以及其他利益相关方组成的县级公立医院管理委员会，履行政府办医职能，负责县级公立医院发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、院长选聘、运行监管、绩效考核等，日常工作由县级政府指定相关部门负责。对已采用理事会、董事会等治理架构的县级公立医院可继续按照我省事业单位法人治理结构建设有关规定的要求，深化法人治理结构试点建设。各县（市）卫生行政管理部门要从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省编办、发改委、财政厅、人社厅、中医药管理局，于2015年12月底前完成）

2.落实公立医院独立法人地位。建立现代医院管理制度，推进政事分开，合理界定政府、卫生行政管理部门和公立医院之间在举办、行业管理和运营等方面职责权限，理顺公立医院人事、资产、财务等方面责权关系，形成公立医院决策、执行、监督合理分工、相互制衡的权力运行机制。县级公立医院应执行管理委员会或理事会、董事会等决策层的决策，具有人事管理权、副职推荐权、绩效工资内部分配权、年度预算执行权等经营管理自主权。完善县级公立医院院长选拔任用制度，推进院长职业化、专业化建设，提升医疗管理水平。建立健全院长任职资格与选聘办法，开展公立医院管理人员专业化培训，培训情况作为任职和晋升的重要依据。推进县级公立医院去行政化，逐步取消医院的行政级别。2015年底前，县级卫生行政管理部门人员一律不得兼任县级公立医院领导职务。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省编办、人社厅、发改委、中医药管理局，持续督促落实）

3.建立科学的绩效考核制度。2015年底前，探索制定全省医疗卫生机构绩效评价指导性文件，建立一套以公益性质和运行绩效为核心，突出功能定位、公益性职责履行、合理用药、费用控制、运行效率和社会满意度等指标的考核体系，开展县级公立医院绩效考核。可以引入第三方评估，提升考核的客观公正性。考核结果及时向社会公开，并与财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。加强县级公立医院管理委员会等政府办医机构对院长的激励约束，强化院长年度和任期目标管理，建立问责机制，严禁将院长和医务人员收入与医院的经济收入直接挂钩。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省人社厅、财政厅、中医药管理局，持续督促落实）

4.探索现代公立医院管理制度。完善公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按照规定程序执行，发挥党委的政治核心作用和职工代表大会民主监督作用。加强医院财务会计管理，实行规范化的成本核算和成本管理。加强医疗质量管理与控制，规范临床医疗服务行为，落实医疗质量安全核心制度和基本规范。改善医院服务，积极推行预约诊疗服务，开展优质护理服务，加强便民门诊建设，提供相应便民服务。开展患者满意度调查和出院患者回访活动，倾听群众意见，及时解决群众反映的突出问题。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省财政厅、中医药管理局，持续督促落实）

（三）建立符合行业特点的人事薪酬制度。

1.完善编制管理办法。公立医院编制总量应在各地现有事业编制总量内动态调整、合理核定，切实与规划相衔接，保障医疗卫生事业发展需要。按照国家统一部署，探索创新公立医院编制管理方式，逐步实行编制备案制。整合医疗卫生资源，优化编制配置，提高编制使用效率。推进公立医院后勤服务社会化改革，加大购买服务力度，调整优化编制使用结构。在核定的公立医院人员总量内，对编制内外人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面统筹考虑。（牵头督促落实部门：省编办，配合部门：省卫生计生委、财政厅、人社厅、中医药管理局，持续督促落实）

2.创新人事管理制度。县级公立医院全面推行聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度。按照规划和卫生事业发展需求，以核定的编制总量或人员总量为基础，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的原则，合理设置岗位，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。公立医院可按照事业单位公开招聘制度、岗位管理制度等相关规定，实施岗位设置管理，落实聘用制度，自主开展新进人员公开招聘。卫生专业技术岗位设定不低于单位岗位总量的80%，其中医、药、护、技各职种应当根据实际工作需要设置。管理岗位和工勤技能岗位应保持相对合理的结构比例，积极推进后勤服务社会化。中医类医院中医中药专业技术人员（含中医、民族医、中西医结合人员和中药、护理人员）占医、药、护、技人员总数比例不低于50%。在引进急需紧缺高层次人才时，可突破编制总量或人员总量，设立若干特设岗位或临时性岗位，招聘结束后，报同级编制、人社、卫生计生、财政等部门备案。聘期内薪酬纳入政府预算管理，待编制或人员总量出现空额时，优先转聘并及时核减预算。新进人员可由公立医院按照相关规定和空缺岗位数量自主组织开展公开招聘，招聘结果履行备案程序。坚持以内部消化为主，妥善安置原在编末聘人员。（牵头督促落实部门：省人社厅。配合部门：省卫生计生委、省编办，持续督促落实）

3.同步推进养老保险制度改革。按照国家有关规定，推进建立与现代医院管理制度相适应的公立医院养老保险制度，在岗人员全部纳入养老保险保障范围。（牵头督促落实部门：省人社厅，配合部门：省财政厅、卫生计生委，持续督促落实）

4.合理确定薪酬水平。在国家符合医疗卫生行业特点的薪酬改革方案出台前，各县（市）可根据医疗行业培养周期长、职业风险高、劳动强度大、技术难度高、知识更新快、责任担当重等特点，先行探索制定县级公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。要根据有关规定，按照公立医院的功能定位、承担的任务、医务人员加班加点等实际情况，全面、合理核定公立医院任务与收支，确定公立医院绩效工资总量。完善绩效工资制度，公立医院人均院内年收入总额不能低于原收入水平，绩效工资水平和分配比例由各地根据实际情况确定。2015年至2016年人员总费用（不含离退休人员）要占医院总支出的40%左右，并随着事业发展和医院收入结构调整变化逐步提高。公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床和公共卫生一线、业务骨干、关键岗位和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。按照法律法规和政策规定的程序和要求探索建立院长和科室主任、关键岗位年薪制，具体办法由县级政府制定。鼓励公立医院通过提供优质服务获得合理的医疗技术收入，允许公立医院医生通过多点执业获取合规报酬。（牵头督促落实部门：省人社厅，配合部门：省财政厅、卫生计生委、中医药管理局，持续督促落实）

5.完善医务人员评价制度。各县（市）要及时总结县级公立医院开展医务人员考核经验，指导公立医院完善考核制度。完善县级医疗卫生人才职称评价标准，突出技能和服务质量考核，淡化论文和外语要求。县级公立医院负责内部考核，重点考核工作绩效，突出岗位职责履行、工作量、服务质量、行为规范、技术能力、成本控制、医德医风和患者满意度等情况，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。建立健全医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员基本信息、年度考核结果以及违规情况等，完善医疗服务不良记录登记制度。加强医德医风建设和思想政治工作，重视医务人员人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤的人道主义精神。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省人社厅、财政厅、中医药管理局，持续督促落实）

（四）完善药品供应保障制度。

1.降低药品和高值医用耗材费用。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号）。尽快启动实施全省新一轮药品招标采购工作。县级公立医院使用的药品实行一个平台、上下联动、公开透明、分类采购，依托省级药品集中采购平台，以省为单位采取招采合一、量价挂钩、双信封制等办法开展集中招标。在集中招标后，县（市）政府办公立医院可以与城市公立医院一并在省级药品集中采购平台上自行采购。药品成交价格不得高于省级中标价格，明显低于省级中标价格的，省级中标价格按照其成交价格进行调整。高值医用耗材应通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。鼓励各地对高值医用耗材采取招采合一、量价挂钩等办法实行集中招标采购。在质优价廉的前提下鼓励购买国产创新药和医用耗材。采取多种形式推进医药分开，鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。处方中的新药、特药、独家品种药品，要注明可替代的普通药品名称。县级公立医院要重点围绕辅助性、高回扣的药品和高值医用耗材，加强对医务人员处方行为的监控，推行电子处方，按照相关要求建立系统化、标准化和持续改进的处方点评制度，促进合理用药。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省药品和高值耗材招标采购领导小组成员单位，持续督促落实）

2.加强药品配送管理。药品可由中标生产企业直接配送或委托有配送能力的药品经营企业配送到指定医院。对偏远、交通不便的地区，市、县卫生行政管理部门要加强组织协调，按照远近结合、城乡联动的原则，提高采购、配送集中度，鼓励各地结合实际探索实行县乡村一体化配送办法，或采取多个市（地）、县（市）联片采购的方式，降低药品配送成本。降低公立医院药占比，2015年至2016年，药占比（不含中药饮片）不得高于40%，随着医疗技术服务价格调整，药占比要逐步降至合理范围，到2020年要达到30%左右。药占比已经低于规定范围上限的，不能调高，应继续维持并努力进一步降低。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省药品和高值耗材招标采购领导小组成员单位，持续督促落实）

3.加强药品采购全过程监管。将药品集中采购情况作为对医院及其负责人的重要考核内容，纳入目标管理及医院评审评价工作。对违规网下采购、拖延货款的公立医院视情节轻重给予通报批评、限期整改、责令支付违约金、降低等级等处理。涉及商业贿赂等行为的，依法严肃查处。严格执行诚信记录和市场清退制度。建立健全检查督导制度，建立药品生产经营企业诚信记录并及时向社会公布。加强对药品价格执行情况的监督检查，规范价格调整行为，保护患者合法权益。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省药品和高值耗材招标采购领导小组成员单位，持续督促落实）

（五）建立县级公立医院运行新机制。

1.建立破除以药补医补偿机制。各县（市）要积极推进医生和药品利益分开，探索多种有效方式改革以药补医机制，取消药品加成（中药饮片除外）。县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。县级公立医院由此减少的合理收入，通过调整医疗技术服务价格纳入基本医保报销范围予以补偿、政府补助、公立医院内部控制费用挖潜来解决。其中，调价比例不高于80%，增加政府投入补助15%（其中省级财政承担10%），内部控费挖潜5%左右。公立医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。2016年，对取消药品加成补偿结构进行综合测算分析，予以适当调整。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省财政厅、省人社厅、物价监管局、中医药管理局，持续督促落实）

2.建立医疗技术服务价格动态调整机制。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，合理调整医疗技术服务价格。在保证基本医保基金可承受、总体上群众负担不增加的前提下，将通过推进药品和耗材招标采购、流通、使用等方面改革降低的费用，主要用于调整医疗技术服务价格，不得直接返还医院。降低大型医用设备检查治疗、检验价格。合理调整提高体现医务人员技术劳务价值的医疗技术服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、治疗（含中医类）等服务项目价格。综合类医疗技术服务项目由省有关部门制定最高限价；血液透析、血液滤过、连续性血液净化等项目仍执行原政策；手术费、治疗费（含中医治疗费）、CT及核磁等大型医用设备检查、检验等项目由县级政府按照相关原则，根据本地实际和充分考虑与毗邻县（市）价格水平衔接的基础上合理调整价格，调价方案报省物价监管局、卫生计生委、省医改办备案。建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。价格调整政策要与医保支付政策相衔接。省物价监管、卫生计生、人社部门要跟踪测算药品和耗材招标采购、流通、使用环节降低的费用。将宾县、五常市、泰来县、拜泉县、穆棱市、海林市、桦南县、汤原县、林甸县、铁力市、集贤县、饶河县、密山市、虎林市、萝北县、北安市、兰西县、望奎县、塔河县、绥芬河市、抚远县作为省内医疗技术服务价格调整监测点。中药饮片暂不取消加成政策。（牵头督促落实部门：省物价监管局，配合部门：省财政厅、人社厅、卫生计生委、中医药管理局）

3.建立政府投入保障机制。县级政府要承担主要投入责任，全面落实对县级公立医院符合规划的基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损以及承担公共卫生任务和紧急救治、支农、支边公共服务等投入政策。2015年，中央财政和省级财政给予适当补助，不足部分由县级财政根据公立医院运行实际情况予以保障。其中，省级财政要通过调整财政支出结构，在年度预算内安排一定的补助资金，统筹用于公立医院专项补助。县级政府要通过核定任务、核定支出落实兜底保障责任，要在原补助基础上增加投入，增加的政府投入要纳入预算管理。县级政府要调整财政支出结构，切实加大投入，不得挤占、截留、挪用中央和省里补助资金。改革财政补助方式，加强预算绩效管理，强化财政补助与医院绩效考核结果挂钩。完善政府购买服务机制。对地广人稀和边远地区的县级公立医院，省级财政统筹使用中央和省级补助资金给予必要倾斜；对中医医院、民族医医院、中西医结合医院，县级政府应给予具体支持与倾斜政策。公立医院已贷款或集资购买的大型设备，符合规划的由县级政府回购。各县（市）要将符合条件的离退休人员工资从公立医院剥离出来，按照有关政策落实。（牵头督促落实部门：省财政厅，配合部门：省发改委、卫生计生委、中医药管理局）

4.建立逐步化解债务机制。严禁公立医院自行举债建设和购置大型设备，严禁发生新的药品债务。公立医院根据法定审计结果，将债务按照类别记账，分类处理，按规定偿还、化解。在国家未出台具体政策前，原则上，属于政府负有偿还责任的债务由当地政府偿还；属于政府负有担保责任的债务按照合同约定渠道偿还；属于公立医院自行举借的债务由医院自行偿还；暂时无力偿还的可以采取挂账付息的方式，待国家出台具体政策后处理。（牵头督促落实部门：省财政厅，配合部门：省卫生计生委）

（六）改革医保支付制度。

1.调整基本医保政策。制定省基本医疗保险诊疗项目和医疗服务设施目录，建立我省基本医疗保险三项目录数据库，并与各统筹地区医保信息系统对接。调整后的医疗技术服务价格项目按照政策规定纳入基本医保基金保障范围，总体上不增加患者负担。给予中医中药一定的基本医保报销政策倾斜。推进基本医疗保险市级统筹，实现统筹区域内“即时结算”。探索基本医保省内异地就医“即时结算”。（牵头督促落实部门：省人社厅、卫生计生委，配合部门：省财政厅、物价监管局。）

2.深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算。2015年底前，医保支付方式改革要覆盖县域内所有公立医院，覆盖30%以上的县级公立医院出院病例数。到2017年，全面实行以按病种付费为主，按人头付费、按床日付费等复合型付费方式。加强临床路径管理，根据县级公立医院功能定位和实际技术能力等明确诊疗病种范围，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范，规范处方行为，控制过度检查和治疗。实行按病种付费的，要制定临床路径，规范操作方式，根据前3年病种实际费用和临床路径实施情况，兼顾费用增长因素，合理确定病种付费标准；实行按人头付费和按床日付费的，要在科学测算的基础上合理确定付费标准，加强出入院管理。医保经办机构要根据协议约定按时足额预拨和结算基本医保资金。在规范中医非药物诊疗技术的基础上，根据基金收支情况，逐步扩大纳入医保支付的医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医类非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。（牵头督促落实部门：省人社厅、卫生计生委，配合部门：省财政厅、物价监管局）

3.建立完善医疗保险费用质量监控标准体系。强化激励约束，调动医院和医务人员积极性。探索将定点医疗机构总额控制指标与服务考评结果挂钩，在按周期进行医疗费用结算的基础上，按照“结余奖励、超支分担”的原则，实行弹性结算，作为季度或年度最终结算的依据。加快推进医保对医务人员医疗服务行为的监管，加强对基本医保目录外药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控，定期对定点医疗机构医疗服务质量、均次（病种）费用、参保（合）患者医疗费用实际补偿比等进行公示，提升基本医保基金的使用效率。加强部门间的沟通衔接和部门、地区间的数据共享，探索建立全国异地协查机制，加大对骗保欺诈行为的处罚力度。（牵头督促落实部门：省人社厅、卫生计生委，配合部门：省财政厅、物价监管局）

4.逐步提高基本医保保障绩效。逐步提升基本医保保障水平，缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。2015年所有县（市）全面实施城乡居民大病保险制度和疾病应急救助制度。加强基本医保、城乡居民大病保险、疾病应急救助、医疗救助和商业保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。（牵头督促落实部门：省人社厅、卫生计生委，配合部门：省财政厅、民政厅、物价监管局、黑龙江保监局、省中医药管理局，持续推进落实）

（七）提升县级公立医院服务能力。

1.加强县级公立医院能力建设。按照填平补齐原则，继续推进县级公立医院建设。各县（市）要围绕近3年县外转出率靠前的5个至10个病种，确定需要重点加强建设的相关临床和辅助科室，制定人才、技术、学科和管理能力提升方案，各地政府要采取多种方式加大支持力度，在对口支援、人才引进、骨干培养等方面形成政策叠加效应。深化城市三级医院对口支援工作，鼓励采取专家团队支援的方式，提高支援效果。提升县级公立医院管理能力和学科建设水平，按照医联体内相互支持协作的方式，从城市三级医院选聘一批管理人员和业务骨干，到县级公立医院担任至少1年的院长或业务副院长、科主任。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省财政厅、人社厅，持续推进落实）

2.建立适应行业特点的人才培养制度。建立健全住院医师规范化培训制度，2015年全面启动住院医师规范化培训工作，到2020年基本建立住院医师规范化培训制度。从2020年起，对县级公立医院所有新进医疗岗位本科及以上学历毕业生中拟从事临床医疗工作的，必须实行住院医师规范化培训。加强县级公立医院骨干医师培训，健全和完善促进医务人员成长、使用的机制。探索专科特设岗位计划，引进急需高层次人才。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省财政厅、教育厅、人社厅，持续推进落实）

3.全面推进信息化建设。加快推进县级医药卫生信息资源整合，逐步实现医疗服务、公共卫生、妇幼保健及计划生育、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享。充分利用现有资源，开展远程医疗系统建设试点，推进远程医疗服务。2015年底前，基本完成以医院管理和电子病历为重点的医院信息系统建设，逐步实现医院基本业务信息系统的数据交换和共享。加强县级公立医院信息系统标准化建设，完善信息安全保护体系。加强县级人口健康信息平台（数据中心）建设，实现上联下通，对上与对口支援的大型医院相连，对下连接区域内各级各类医疗卫生机构。已建成的医联体内上、下级医疗机构间，要尽快实现信息联通。2017年底前实现居民电子健康档案、电子病历、公共卫生、新农合等系统的互联互通和信息共享，积极推进区域内医疗卫生信息资源整合和业务协同。加快远程医疗系统建设，提高优质医疗资源可及性。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省发改委、工信委、科技厅、财政厅、中医药管理局，持续推进落实）

4.支持引导县域富余医疗资源改制。县域内政府办公立医院资源丰富的，可结合实际，对富余部分予以改制。改制后，在土地、投融资、价格、产业政策等方面享受与公立医院相同政策，医疗技术服务价格实行市场调节价，按照规定享受国家相关政策。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省医改领导小组相关成员单位，持续推进落实）

（八）加强上下联动。

1.推动医疗资源集约化配置。依托县级公立医院建立检查检验、病理诊断、医学影像等中心，有条件的地方可在资源整合基础上探索单独设立，推进资源共享，实现县域内检查检验结果互认。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省医改领导小组相关成员单位，持续推进落实）

2.建立上下联动的分工协作机制。加强县级公立医院对乡镇卫生院的支持指导，在县级公立医院设立全科医学科。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理等为纽带，构建包括医联体在内的多种分工协作模式，完善管理运行机制，引导开展有序竞争。探索建立县级公立医院和基层医疗卫生机构医务人员定期交流轮岗工作机制，实行统一招聘、统一管理、统一使用、统一培养的人员管理体制。加强县级公立医院、基层医疗卫生机构等的纵向协作，全面提升基层慢性病诊疗服务能力。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省财政厅、人社厅，持续推进落实）

3.推动建立分级诊疗制度。按照国家要求，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务，加强全科医生队伍建设，推进全科医生签约服务。建立县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，县级公立医院要为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。根据县、乡、村医疗卫生机构功能定位和服务能力，确定各级医疗卫生机构诊疗的主要病种，明确出入院和转诊标准。对基层医疗卫生机构能够诊疗的病种，根据其平均费用等因素制定付费标准，实行按病种付费。医疗机构对因病情原因需要上转的患者开具证明，作为办理上级医院入院手续和医保支付的凭证。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省人社厅、物价监管局、财政厅、省残联，持续推进落实）

（九）强化服务监管。

1.加强监管职能。强化卫生行政管理部门全行业、属地化行政监管职能，加强监督体系建设，增强医疗监管能力，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。加强对县级公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等情况的监管。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，持续推进落实）

2.强化执业行为监管。执行抗菌药物分级管理制度，对抗菌药物用药量靠前的品规及处方医生进行公示，运用处方负面清单、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用。严格控制高值医用耗材的不合理使用，加大回溯检查力度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。特需医疗服务、涉外医疗服务按照有关规定开展。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，持续推进落实）

3.严控费用不合理增长。加强医药费用监管控制，重点监控门诊和住院次均费用、医疗总费用、收支结构、大型设备检查阳性率以及检查检验、自费药品、医用耗材等占医疗收入比例等情况，对医药费用增长速度较快疾病的诊疗行为加强监管。到2016年，实现县级公立医院门诊、住院患者人均费用和总收入增幅下降，医疗服务收入（不含药品、耗材和大型设备检查收入）占业务收入比重提升，自付医疗费用占总医疗费用比例下降。到2017年，县级公立医院医药费用不合理增长的趋势得到有效遏制。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省财政厅、人社厅，持续推进落实）

4.发挥社会监督和行业自律作用。加强信息公开，建立定期公示制度，县级公立医院每年要向社会公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。充分发挥行业协会、学会等社会组织在行业自律、监督和职业道德建设中的作用，引导县级公立医院依法经营、严格自律。改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度，探索建立第三方评价机制。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，持续推进落实）

三、工作安排

（一）基线调查，掌握底数。在县级政府主导下，对公立医院2011年至2014年的数据和2015年1月至6月相关数据进行测算，作为改革的基础数据。原来没有数据记载的，要根据有关情况科学测算、计算，补充相关数据。同时，指定专人做好2015年6月至8月数据跟踪统计、分析工作。各有关部门要按照职能分工开展基线调查，提供翔实、准确的基础材料。县级医改办要做好协调和督促工作。（牵头督促落实部门：省医改办，配合部门：省医改领导小组相关成员单位）

（二）清产核资，理清债务。县级政府组织卫生计生、财政、审计等有关部门对公立医院资产、债务情况进行核查。公立医院要及时清查本单位资产和负债情况，配合做好清产核资工作。清产核资结束后，公立医院要将资产和债务按类别记账，按规定分类处理。（牵头督促落实部门：省医改办，配合部门：省医改领导小组相关成员单位）

（三）把握政策，制定方案。县级政府要组织制定本地公立医院改革实施方案和相应配套文件。公立医院改革实施方案要经政府法制部门严格把关，政府全体会议或常务会议讨论通过后实施，并报省医改办备案。县级有关部门要结合本地实际，在规划布局、编制核定、岗位设定、核定任务与收支、政府投入、绩效工资、药品采购、医保支付、内部管理、内部考核与分配等关键政策上制定具体可操作的配套政策。国家和省没有明确的关键政策，可按照有关要求大胆创新，在政策范围内有所突破。涉及职工切身利益的，要按照有关法律法规和政策做好预案。做好与当地人大、政协及其部分代表、委员和工会等方面的沟通协调工作。第一批、第二批试点县（市）的县级公立医院综合改革内容与公立医院改革实施方案及配套政策不一致的，以公立医院改革实施方案及配套政策为准。（牵头督促落实部门：省医改办，配合部门：省医改领导小组相关成员单位）

（四）整合资源，优化布局。县级卫生行政管理部门要根据《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）的通知》（国办发〔2015〕14号）和我省医疗卫生资源配置标准，通盘考虑本地现有医疗资源，通过改制、改组、引入社会力量等多种方式整合公立医院资源，合理布局区域医疗资源。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省医改领导小组相关成员单位）

（五）核定编制，设定岗位。县级卫生行政管理部门要按照方案要求，根据公立医院功能定位、承担任务、编制核定原则等提出县级公立医院机构设置和编制配置意见，报同级机构编制部门按照规定审批。根据相应的人事政策设定岗位，实行岗位管理，按照相关要求和工作程序尽快产生院长、副院长。通过公平考试、公开考核、民主测评等方式组织开展全员竞聘。公立医院全体人员都要按照事业单位聘用制度，依法签订聘用合同。聘用合同应具备下列条款：合同期限、岗位目标及职责要求、岗位纪律、岗位工作条件、工资待遇、合同变更和终止的条件、违约责任等。竞聘上岗人员要在一定范围内进行公示，公示时间不少于7个工作日。（牵头督促落实部门：省编办、人社厅，配合部门：省卫生计生委、省医改领导小组相关成员单位）

（六）核定任务和收支。县级有关部门要根据有关政策和规划，按照改革前3年（2011年至2013年）平均收支水平（重点考虑2013年的收支情况），全面核定县级公立医院工作任务和收支水平，并实行动态调整。鼓励县级公立医院通过提高服务质量和效率，加强管理，降低成本等方式提高医疗收入水平。县级公立医院收支结余部分可以提取本院奖励性基金和发展基金。在核定任务、核定收支基础上，县（市）政府统筹使用国家和省级财政补助资金，加大对县级公立医院投入力度，落实兜底保障政策。（牵头督促落实部门：省卫生计生委，配合部门：省财政厅、人社厅、物价监管局，省医改领导小组相关成员单位）

（七）启动实施综合改革。2015年10月31日起，全省63个县（市）政府举办的综合医院、中医类医院和其他公益类公立医疗机构除中药饮片外，全部取消药品加成，实施零差率销售。第一批、第二批试点县（市）要按照本实施方案要求，及时调整政策，健全机制。本实施方案出台后，除特殊、必备药品外，常规药品库存在新一轮药品集中招标采购后，原则上不得超过3个月使用量。2015年10月31日前采购的药品按照进价同步实施零差率销售，过渡期截至2016年3月底。从新一轮招标采购之日起，县级公立医院药品一律执行新的药品零差率销售价格。（牵头督促落实部门：省医改办，配合部门：省医改领导小组相关成员单位）

（八）全面总结。县级政府要在2016年1月15日前将公立医院改革情况报送省医改办。省医改办要组织有关部门对改革进展情况进行全面分析总结，检验改革成效，及时调整完善相关政策。（牵头督促落实部门：省医改办，配合部门：省医改领导小组相关成员单位）

四、组织保障

（一）加强组织领导。各地、各有关部门要充分认识县级公立医院综合改革的重要性、艰巨性和复杂性，建立健全领导体制和工作机制，加强分工协作，明确进度安排。市级政府要充分发挥承上启下作用，统筹推进辖区内县级公立医院综合改革。县级政府要切实承担主体责任，强化保障措施，加强分类指导，成立县级公立医院改革领导小组，由县（市）长兼任组长，要亲自抓、负总责，分管负责人要具体负责，切实做好推进、实施工作。

（二）强化督导考核。按照国家要求，各地要建立督促检查、考核问责机制，将县级公立医院综合改革推进情况纳入对各地政府的绩效考核，确保综合改革各项举措落到实处。省卫生计生委、财政厅要会同有关部门加强督导检查和跟踪评估，总结推广改革经验，重大情况和问题及时向省政府汇报。省医改办要加强统筹协调，组织开展专项督查，依据改革效果评价指标体系定期开展考核，适时通报。省医改督导工作组和各市（地）政府（行署）要对县级公立医院综合改革情况进行督导检查。组织开展对县级公立医院综合改革成果进行全面考核评估，第一批、第二批试点的考核评估从2015年开始实施，其他县（市）从2016年开始实施，考核评估结果作为中央和省级财政补助资金拨付比例的主要依据。

（三）搞好宣传培训。大力宣传公立医院改革政策、进展情况、成效和典型经验，及时开展舆情监测，解答、回应社会各界关注的热点问题，合理引导社会预期，避免出现影响、阻滞改革的现象。各级医改办要积极组织开展政策培训，加强政策解读，做好宣传动员，充分调动各方面参与改革、支持改革的积极性。

（四）制定配套政策。省医改领导小组相关成员单位要尽快组织制定本部门牵头负责的配套政策和措施。其中，医疗技术服务价格调整政策、财政投入与保障政策、基本医保与价格调整衔接政策、人事岗位设置政策等要于2015年9月底前出台；医疗卫生资源配置标准要于2015年10月底前出台；分级诊疗、社会办医、监管办法、绩效分配办法、药品与耗材招标采购办法等政策要于国家出台指导政策后2个月内出台。

《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省县级公立医院综合改革实施方案的通知》（黑政办发〔2014〕34号）同时废止。

附件：全面推开县级公立医院综合改革重点任务分工及进度安排表

附件

全面推开县级公立医院综合

改革重点任务分工及进度安排表

工作任务	任务分工	完成时限及工作进度
一、各级政府重点任务
1.编制县域医疗卫生服务体系规划和医疗卫生资源配置标准	市、县政府按照职责分工负责	2015年12月底前
2.组建县级公立医院管理委员会	县级政府负责	2015年12月底前
3.落实县级公立医院经营管理自主权	县级政府负责	2015年12月底前
4.制定县级公立医院绩效考核办法	县级政府负责	2015年12月底前
5.破除以药补医，取消药品加成	县级政府负责	2015年10月底前
6.调整医疗服务价格	县级政府负责	2015年9月底前
7.落实政府投入责任	县级政府负责	2015年9月底前
8.完善公立医院药品集中采购工作	市、县政府按照职责分工负责	2015年12月底前
9.实行高值医用耗材阳光采购	市、县政府按照职责分工负责	2015年12月底前
10.深化医保支付方式改革	县级政府负责	2015年至2017年持续推进
11.制定县级公立医院人员配备标准，合理确定人员总量	县级政府负责	2015年12月底前
12.落实医院用人自主权	县级政府负责	2015年12月底前
13.合理核定绩效工资总量	县级政府负责	2015年12月底前
14.确定县级公立医院重点科室建设需求	县级政府负责	2015年12月底前
15.公布县级公立医院相关信息	县级政府负责	2015年12月底前建立健全相应工作制度，每年公布
二、县级公立医院重点任务
1.根据有关规定和核定的人员总量公开招聘	县级公立医院负责	2015年12月底前
2.完善县级公立医院内部决策和制约机制	县级公立医院负责	2015年至2017年持续推进
3.实行规范化的成本核算和成本管理	县级公立医院负责	2015年至2017年持续推进
4.加强医疗质量管理与控制	县级公立医院负责	2015年至2017年持续推进
5.改善医疗服务	县级公立医院负责	2015年至2017年持续推进
6.完善县级公立医院内部绩效考核制度	县级公立医院负责	2015年12月底前
7.制定重点科室建设计划，明确人才、技术和管理能力提升需求	县级公立医院负责	2015年12月底前
8.加强对乡镇卫生院的支持指导	县级公立医院负责	2015年至2017年持续推进
9.建立与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道	县级公立医院负责	2015年12月底前
10.加强对医务人员执业行为的管理	县级公立医院负责	2015年至2017年持续推进

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本文关键词：黑龙江省

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