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发改地区〔2015〕2769号 关于印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》的通知
关于印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》的通知
有关省、自治区、直辖市发展改革委、扶贫办（局）、财政厅（局）、国土资源厅（局），人民银行有关分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行：
国家发展改革委、国务院扶贫办会同财政部、国土资源部、人民银行研究起草的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》（以下简称《工作方案》已经国务院领导同志审定，现印发你们，并就有关事项通知如下：
一、进一步明确搬迁对象
请相关省、区、市根据《工作方案》（附件）确定的原则和要求，以各地前期已上报并录入国务院扶贫办扶贫开发建档立卡信息系统的搬迁规模为基准，按照精准识别的要求，对“十三五”时期需搬迁的建档立卡贫困人口作进一步核实，尽快明确搬迁总规模和分年度搬迁规模（含建档立卡贫困户和其他确需同步搬迁的农户）。与建档立卡贫困户同步搬迁的其他农户所需建房资金，应由省级及以下政府统筹相关资源、农户自筹资金予以解决，安置区基础设施建设可以并统筹规划。
二、尽快确定省级投融资主体
请相关省、区市根据《工作方案》有关要求，按照市场化运作原则，采取新设立、改造或在现有综合性投融资公司中设立子公司等方式，明确1家省级投融资主体，承接通过专项建设基金、地方政府债务注入的易地扶贫搬迁项目资本金，以及相关金融机构提供的长期低息贷款。省级投融资主体所承担的易地扶贫搬迁业务也与其他业务物理隔离、独立封闭运行，承接的各类资金应协调联动、形成合力。加强省级投融资主体与市（县）项目实施主体的衔接，探索形成各类资金落实到项目建设的有效途径，以尽快启动项目实施，尽早发挥资金效益。市（县）项目实施主体从省级投融资主体获得资金，需按照市场化原则签订相关协议。省级以下政府可在财政可承受能力范围内安排预算资金，特别是要用好城乡建设用地增减挂钩政策，土地出让形成的纯收益优先用于向投融资主体及项目实施主体购买易地扶贫搬迁服务。
三、抓紧制定“十三五”省级实施方案和2016年实施计划
请相关省、区、市发展改革、扶贫开发部门会同财政、国土资源、人民银行等相关部门，按照《工作方案》要求，在此前已开展的相关工作基础省，抓紧制定本省、区、市“十三五”易地扶贫搬迁实施方案和2016年实施计划，并填报《××省（区、市）“十三五”易地扶贫搬迁规模及资金来源表》。实施方案力求简明扼要，尽量控制在5000字以内，应包括搬迁规模及分布、安置方式、建设任务、投资来源、承贷主体（省级投融资主体）、承贷规模、还贷期限来源、政策保障、资金监管措施等内容。2016年实施计划应包括当年搬迁规模及分布、建设任务和投资来源、承贷规模等内容。请于12月31日前将“十三五”省级实施方案及2016年实施计划报送国家发展改革委和国务院扶贫办。
四、尽快上报“十三五”易地扶贫搬迁省级规划
请相关省、区、市发展改革部门牵头，会同扶贫、财政、国土资源、人民银行等相关部门，在此前已开展的“十三五”易地扶贫搬迁规划研究编制工作基础上，结合《工作方案》中有关新政策、新要求，进一步加强对本省易地扶贫搬迁工作的统筹规划，切实做好与新型城镇化规划、土地利用总体规划以及“十三五”扶贫开发规划等相关行业（专项）规划的衔接。请参考《××省（区、市）“十三五”易地扶贫搬迁规划参考提纲》及《××省（区、市）“十三五”易地扶贫搬迁规划附表》，于2016年1月15日前将本省“十三五”规划建议稿报送国家发展改革委和国务院扶贫办。
五、切实加强风险控制和资金监管
请相关省、区、市按照《工作方案》要求，针对新一轮易地扶贫搬迁“资金多元化、平台多样化”的特点，在省级扶贫开发领导小组的领导下，加强对省级投融资主体的监管，严格规范贷款行为，防范其经营性风险形成政府债务风险。抓紧研究提出易地扶贫搬迁相关资金监管的具体措施，切实加强资金管理，通过专项建设基金、地方政府债注入的资金本以及长期贷款、贷款贴息资金等就建立台账制度，严格做到专款专用。强化绩效管理，加强审计监督，完善公告公示制度，确保资金安全、有效使用，杜绝资金挪用行为。
联系人：
国家发展改革委地区司 徐 欣 010-68502955
国务院扶贫办规划财务司 杨 炼 010-84419710
为贯彻落实习近平总书记关于做好易地扶贫搬迁工作、实施移民搬迁扶贫攻坚行动计划的重要指示精神，按照李克强总理、张高丽副总理重要批示要求和汪洋副总理多次主持召开的会议部署，现就“十三五”时期易地扶贫搬迁工作提出如下方案。
一、总体要求
（一）指导思想
深入学习贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻落实中央扶贫开发工作会议决策部署，坚持群众自愿、积极稳妥方针，坚持与新型城镇化相结合，对居住在“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地搬迁，加大政府投入力度，创新投融资模式和组织方式，完善相关后续扶持政策，强化搬迁成效监督考核，努力做到搬得出、稳得住、有事做、能致富，确保搬迁对象尽快脱贫，从根本出解决生计问题。
（二）基本原则
1、政府主导，群众自愿。充分发挥各级政府的主导作用，加强统筹谋划和资源整合，动员市场、社会等各方力量共同参与。充分尊重农民群众意愿，不搞强迫命令，防止以易地扶贫搬迁之名搞“运动式”搬迁。
2、量力而行，保障基本。严格控制安置住房面积，同步配套建设必要的基础设施和公共服务设施，保障搬迁对象生产生活基本需要，不搞政府大包大揽，防止出现因建房致贫返贫。
3、因地制宜，科学规划。立足资源特点和当地生产生活习惯，与新型城镇化、生态移民、发展非农产业结合起来，因地制宜探索搬迁安置方式，实行区域差异化补助政策。综合考虑水土资源、新型城镇化对人口的承载吸纳能力等因素，科学编前实施规划，强化规划对各类资源的整合引领作用。
4、精确瞄准，创新机制。瞄准建档立卡贫困人口，在资源基础上，努力做到应搬尽搬，尽量实现自然村整体迁出。鼓励金融机构通过多种方式提供金融支持，按照“拼盘整合、各记其功”的原则整合各类资金资源，拓展资金来源渠道。
5、中央统筹，省负总责。中央有关部门主要从政策制定、项目规划、任务下达、资金筹备等方面加强统筹指导，强化对省级政府的监督考核。省级政府负总责，全面做好实施方案编制、任务分解、资金投放、项目下达、组织实施、检查考核等各项工作。充分调动（县）政府的积极性、主动性和创造性。
（三）主要目标
用5年时间对“一方水土养不起一方人”地方建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，力争“十三五”期间完成1000万人口搬迁任务，到2020年，搬迁对象生产生活条件明显改善，享有便利可及的基本公共服务，收入水平明显提升，迁出区生态环境有效改善，与全国人民一道同步进入全面小康社会。
二、搬迁对象与安置方式
易地扶贫搬迁对象主要是居住在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发等生存环境差、不具备基本发展条件，以及生态环境脆弱、限制或禁止开发地区的农村建档立卡贫困人口，优先安排位于地震活跃带及受泥石流、滑坡等地质灾害威胁的建档立卡贫困人口。要统筹考虑水土资源条件、城镇化进程及搬迁对象意愿，采取集中与分散相结合的安置方式。
集中安置主要包括行政村内就近集中安置、建设移民新村集中安置、一坨小城镇或工业园区安置、依托乡村旅游去安置等。
行政村内就近集中安置。依托靠近交通要道的中心村，引导本行政村内居住在生存条件恶劣地区的搬迁对象就近集中安置。
建设一门新村集中安置。依托新开垦或调整使用的耕地，在周边县、乡镇或行政村规划建设移民新村，引导居住在生存条件恶劣地区的搬迁对象就近集中安置。
依托小城镇或工业园区安置。结合新型城镇化建设，在县城小城镇或工业区附件建设集中安置区。安置区周边不具备基本生存条件地区搬迁对象湿度集中居住并发展乡村旅游。
分散安置主要包括插画安置、投亲靠友等。
插花安置。依托安置区已有基础设施、公共服务设施以及土地、空置房屋等资源，由当地政府来取回购空置房屋、配置相应耕地资源安置部分搬迁对象。
投亲靠友等其他安置方式。引导搬迁对象通过进城务工、投亲靠友等方式自行安置，除享受易地扶贫搬迁补助政策外，迁出地和迁入地政府应在户籍转移、社会保障、就业培训、公共服务等方面给予支持。
各省（区、市，下同）可从实标出发自行确定安置方式，原则尚在省内安置，省内水土资源确难以承载的可酌情考虑跨省安置。
三、建设内容与补助标准
（一）建设内容
围绕改善搬迁对象生产生活条件和发展环境，建设住房和必要的附属设施，以及水、电、路、气、网等基本生产生活设施，配套建设教育、卫生、文化等公共服务设施。
（二）建设标准
按照“保障基本”的原则，中央补助的建档立卡贫困户人均住房建设面积不超过25平方米（宅基地严格按照当地标准执行）。对于确需与建档立卡贫困户同步搬迁的其他农户，各省可根据当地居民生产生活习惯，结合地方财力和农户自筹能力，自行确定面积控制标准。要坚决防止盲目扩大住房面积。
（三）补助标准
考虑到不同区域地方政府的筹资能力，为进一步体现扶贫政策的精准性，适当提高搬迁补助标准，并实行区域差异化补助政策。中央预算内投资补助资金重点支持中西部地区，特别是想集中连片特区地区和国家扶贫开发工作重点县倾斜，主要用于搬迁对象住房建设。有易地扶贫搬迁任务的东部省份主要依靠自身财力解决，中央预算内投资予以适当补助。
各省通过市场化运作的投融资主体承接金融机构贷款，用于支持建档立卡贫困人口住房和安置区配套基础设施、公共服务设施建设。人均贷款需求应根据当地安置住房和配套基础设施建设成本，结合中央预算内投资、项目资本金等已明确的资金渠道合理测算。
各省根据中央预算内投资补助标准和贷款、项目资本金承接情况，及时制定并公告本省建档立卡贫困人口住房建设最低补助标准，并统筹考虑不同区域发展状况、建设成本等因素，制定省域内差异化补助标准，确保建档立卡贫困人口搬得出，防止因搬迁加重贫困农户负担，加大脱贫难度。
四、资金筹措渠道
初步匡算，“十三五”时期易地扶贫搬迁总投资约6000亿元，通过多渠道筹措解决：一是逐年正价中央预算内投资规模，鼓励和引导农户自筹部分建房资金，两项合计力争达到1000亿元；二是通过调整地方政府债务结构，由省级政府向有关市场运作的省级投融资主体注入1000亿元项目资本金；三是通过开发银行、农业发展银行发行专项建设债券设立的专项建设基金，为市场化运作的省级投融资主体注入500亿元项目资本金。剩余约3500亿元缺口部分，由开发银行和农村发展银行为省级投融资主体提供易地扶贫搬迁长期贷款。
五、信贷资金运作
（一）信贷资金来源
由开发银行、农村发展银行发行政策性金融债，按照微利或保本的原则发放长期贷款，中央财政对贷款给予90%的贴息。2015-2016年暂安排2000亿元贷款规模。
（二）承贷主体
各省结合本地实际，采取政府购买市场服务的形式，确定市场化运作的省级投融资主体作为承贷主体，依据政府购买服务协议进行融资。该承贷主体也应是项目资本金承接主体。
（三）贷款期限
由相关金融机构与承贷主体根据还贷能力、工程建设进度等确定，一般不超过20年。
（四）贷款利率
按照微利或保本的原则，确定贷款利率。
（五）贷款用途
加强资金管理，专款专用，严格用于易地扶贫搬迁住房和安置区配套设施建设。
（六）还贷来源
由市场化运作的省级投融资主体还贷，不纳入地方政府债务。省级政府出台相关政策，统筹地方可支配财力（含土地出让形成的纯收益），支持投融资主体还贷。
六、政策保障
（一）财政和投资政策
加大中央财政对易地扶贫搬迁重点省份的转移支付力度。鼓励省级政府加大中央财政涉农资金整合力度，统筹用于安置区配套基础设施建设。在全国人大常委会批准的地方政府债务限额内合理调整债务结构。中央财政安排资金，对相对金融机构发放的低成本长期贷款予以贴息。增加易地扶贫搬迁中央预算内投资规模，提高中央补助标准，推动中央预算内相关专项投资安排向安置区倾斜。
（二）金融政策
人民银行会同有关部门制定信贷资金筹措方案，知道信贷资金及时衔接落实，加强督促检查。鼓励和引导金融机构通过扶贫小额信贷等支持安置区后续产业发展，为符合条件的搬迁对象提供贴息贷款支持。
（三）土地政策
新增建设用地计划指标优先保障易地扶贫搬迁工程用地需要。在分解下达城乡建设用地增减挂钩指标时，向易地扶贫搬迁任务中的省份倾斜。在满足城镇化需要的基础上，允许11个集中连片特区地区和片区以外国家开发工作重点县将部分城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域范围内使用。鼓励通过城乡建设用地增减挂钩有限解决安置所需建设用地，对不具备开展增减挂钩条件的，优先安排安之所需新增建设用地计划指标。
七、职责分工
按照“中央统筹，省负总责，县抓落实”的管理体制，整合资源、各负其责、齐抓共管、合力攻坚，共同做好易地扶贫搬迁各项工作。
（一）中央部门主要任务
发展改革委、扶贫办会同财政部、国土资源部、人民银行负责全国规划编制、政策衔接、省级方案备案汇总、任务下达、考核评估等工作，统筹解决易地扶贫搬迁实施过程中的重大问题。扶贫办、发展改革委会同有关省研究提出“一方水土养不起一方人”地区有搬迁需进行销号。发展改革委负责落实易地扶贫搬迁专项建议债券，并单独制定管理办法。财政部负责落实地方政府债务支持政策，并研究出台为易地扶贫搬迁低成本长期贷款贴息等其他支持政 作为项目资本金注入省级投融资主体，一次性切块下达，国土资源部负责研究出台支持易地扶贫搬迁的土地政策。人民银行负责研究出台支持易地扶贫搬迁的信贷资金筹措方案，并协调有关金融机构做好服务。相关金融机构负责编制本系统内融资方案，及时制定出台信贷资金管理具体办法，落实有关省所需信贷资金，有关情况及时向人民银行报备。
（二）地方政府主要任务
省级政府对本省易地扶贫搬迁工作负总责，加强工作统筹领导，组织制定重大决策，协调解决重大事项。组织开展省级规划编制、配套政策制定、年度建设计划和资金筹措方案制定、年度资金计划下达、检查指导、绩效考核等工作，协调解决搬迁安置过程中的各类问题。结合实际尽快设立或指定省级投融资逐日作为信贷资金承贷主体，并未其注入易地扶贫搬迁项目资本金，督促做好还贷工作。做好建设用地安排、用水指标调整、安置区规划布局等相关工作。
市（县）政府是易地扶贫搬迁的组织实施主体，负责易地扶贫搬迁工程的具体实施，并结合实际督促相关实施主体做好与省级投融资主体的项目资金衔接工作。开展搬迁对象宣传动员与审查确定、安置区选址、安置用地落实、实施方案编制等前期工作。推进项目实施，开展项目管理和资金监管。完成建设任务。做好土地和住房分配、迁出区生态修复和土地复垦、户籍迁移、子女入学、社会保障、社会管理等相关工作。
八、监督考核
采取主管部门考核、加强贷款管理、委托第三方评估等多种方式，对易地扶贫搬迁工程实施情况进行监督检查，实现对重点省份的考核全覆盖。
（一）主管部门考核。发展改革委、扶贫办会同财政部、国土资源部、人民银行等有关部门建立健全监督考核机制，采取重点地区抽查、扶贫开发建档立卡信息系统检测评估等方式，对搬迁对象选择、规划和年度计划实施、信贷资金项目资本金运作、城乡建设用地增减挂钩政策运用、搬迁对象脱贫销号等情况进行检查，并将检查和检测结果作为考核依据。
（二）加强贷款管理。相关金融机构制定易地扶贫搬迁贷款管理办接，加强风险识别和风险防范，严格贷款用途管理，对贷款支持对象是否精准、贷款资金是否专款专用等进行监督检查，并作为贷款发放与回收的重要依据。
（三）委托第三方评估。委托民主党派、社会组织以及咨询公司、科研院所等第三方评估机构，通过监测数据分析、实地调研等方式，对易地扶贫搬迁工程实施进展、资金使用、搬迁对象脱贫发展等情况开展第三方独立评价。
九、下一步工作安排
第一阶段：启动并编制省级实施方案和2016年实施计划
发展改革委、扶贫办会同财政部、国土资源部、人民银行等有关部门依据本工作方案，启动移民搬迁扶贫攻坚行动计划，指导各省按照精准到县的要求，编制“十三五”易地扶贫搬迁省级实施方案和2016年实施计划，于2015年12月31日前报发展改革委、扶贫办备案。省级实施方案应包括搬迁规模及分布、安置方式、建设任务、投资来源、承贷主体（省级投融资主体）、承贷规模、还贷期限及来源、政策保障、资金监管措施等内容；2016年实施计划应包括当年搬迁专项建设债券中安排500亿元通过专项建设资金一次性切块下达到省，财政部将1000亿元地方政府债务规模下达到省，一并作为项目资本金注入省级投融资主体。国土资源部出台支持易地扶贫搬迁的土地政策。人民银行指导相关金融机构制定信贷资金使用相关管理办法，明确信贷资金用途、贷款利率等。省级政府设立或指定相关省级投融资主体作为项目资本金和贷款承接主体，做好相关承接准备工作；制定本省易地扶贫相关支持政策及实施办法，指导各市（县）开展实施方案编制、项目前期工作。
第二阶段：指导省级政府优化方案，筹集低成本长期信贷资金
发展改革委、扶贫办会同财政部、国土资源部、人民银行及相关金融机构等指导省级政府对实施方案进行优化调整，确定2016-2020年年度搬迁任务、承贷规模等。人民银行根据各省实施方案中的承贷规模指导相关金融机构筹措信贷资金，并向承贷主体发放贷款，财政部下达贷款贴息资金。各省通过举借地方政府债务、承接专项建设基金，为市场化运作的省级投融资主体注入项目资本金，并承接相关金融机构贷款。以上工作力争于2016年2月底前完成。
第三阶段：推进工程项目建设
发展改革委下达2016年易地扶贫搬迁中央预算内投资。各省分解搬迁任务，明确2016年建设任务，分配相关资金，落实配套政策，对市（县）工作进行检查指导。省级和市（县）工作进行检查指导。省级和市（县）级政府指导相关实施主体统筹使用各类资金，推进工程项目建设。市（县）政府做好户籍、社保、宅基地等相关手续办理工作，落实各项后续扶持措施。
第四阶段：检查考核实施情况并验收销号
发展改革委、扶贫办会同有关部门建立督促检查和绩效考核制度，分年度、阶段组织开展监督检查、考核评估和建档和建档立卡贫困人口销号工作，委托第三方机构进行跟踪评估。人民银行对相关金融机构信贷资金使用情况进行检查，并做好相关融资模式评估工作。各省做好贷款偿还相关工作，并对市（县）组织实施工作进行监督检查和验收考核。
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