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《商品煤质量管理暂行办法》（全文附解读）国家发展和改革委员会等六部门令第16号
中华人民共和国国家发展和改革委员会 中华人民共和国环境保护部 中华人民共和国商务部
令第16号
中华人民共和国海关总署 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局
为提高商品煤质量，促进煤炭高效清洁利用，特制定《商品煤质量管理暂行办法》，现予发布，自2015年1月1日起施行。
国家发展改革委主任：徐绍史
环境保护部部长：周生贤
商务部部长：高虎城
海关总署署长：于广州
工商总局局长：张茅
质检总局局长：支树平
2014年9月3日
下载地址1：http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201409/W020140915620478165053.pdf
下载地址2：http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/gwy/201409/W020140916339411850974.pdf
国家能源局煤炭司解读《商品煤质量管理暂行办法》
《商品煤质量管理暂行办法》（以下简称《办法》）近日以发展改革委等六部门令的形式正式印发了，本报邀请国家能源局煤炭司司长方君实对《办法》涉及的相关问题进行解读。
中国煤炭报：
请您介绍一下《办法》出台的背景。
方君实：煤炭是我国的主体能源，长期以来在我国一次能源消费结构中占65%以上。众所周知，煤炭在保障我国经济快速发展的同时，因煤炭大量使用造成的环境问题也日趋严重。特别是从2012年入冬以来，在我国华北和中东部地区多次大范围出现的严重雾霾，引起全社会的广泛关注。有关研究表明，细颗粒物（PM2.5）大范围超标是形成雾霾的主要原因，而煤炭等化石燃料燃烧是PM2.5等大气污染物的主要来源。抓好煤炭清洁利用已成为政府当前一项重要而紧迫的任务。中央财经领导小组第六次会议和《国务院办公厅关于印发能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知》（国办发〔2014〕31号）均对推进煤炭清洁利用提出了明确要求。2013年9月，国务院《关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号），提出禁止进口高灰、高硫的劣质煤炭，研究出台煤炭质量管理办法。为贯彻落实国务院有关文件精神，提高煤炭质量，推进煤炭清洁高效利用，促进环境空气质量改善，国家发展改革委、国家能源局会同环境保护部、商务部、海关总署、工商总局和质检总局组织制定了本《办法》。
中国煤炭报：
我国煤炭利用污染大的主要原因是什么？
方君实：客观地说，我国煤炭利用污染大的症结在于落后的利用方式。就现阶段情况来看，煤炭质量不稳定是导致利用效率低、污染严重的主要原因。我国约70%的煤炭用于发电和工业锅炉燃料，是排放污染物的主要来源。煤炭消耗最多的电力行业近年来通过上大压小、技术进步等措施，取得了显著的节能减排效果，但发电燃用的煤质逐年下降且波动大，影响发电系统的效率、安全稳定运行和污染物排放。燃煤工业锅炉所用的煤炭质量不稳定，与燃煤设备要求有差距，造成燃烧不均匀、锅炉热效率低、粉尘排放量大、排渣中固定碳含量高、原始烟尘浓度大等问题。民用散煤质量不高，煤质较差，大面积燃烧也是污染环境的重要原因。另外，劣质煤的大量进口，对我国环境质量也产生一定的影响。
中国煤炭报：
制定《办法》有什么重要意义？
能4100万吨标准煤，相当于减排二氧化碳1亿吨，分别减少二氧化硫、氮氧化物、粉尘等污染物排放约30万吨、25万吨、11万吨。二是将推动煤炭生产和消费布局调整。《办法》的印发将压缩劣质煤市场空间，促进优质煤炭开发利用和进口，促进煤炭、电力和煤化工等产业布局调整。同时，煤炭消费质量也会得到提高，对煤炭生产经营企业和用户的影响较大。三是对我国煤炭统计分析的影响也比较大。我国规定原煤标准热值为5000千卡/千克，但近年来，由于机械化水平的提高，商品煤标准热值已降低。《办法》实施将有助于提高我国煤炭平均热值，促进煤炭质量和能源统计分析研究的准确性。
方君实：《办法》出台之前，我国已发布许多关于煤炭质量的国家标准和行业标准，但这些标准都是推荐性标准，没有强制性标准。可以说，《办法》是我国第一次对煤炭质量提出强制性要求，尽管标准还比较低，对限制劣质煤使用的直接作用有限，但是体现了新一届政府转变发展方式，调整生产结构，改善大气环境，保护民生，建设小康社会的决心和信心。《办法》的实施，一是将有力地促进节能减排。据测算，预计每年可实现节
中国煤炭报：
《办法》的核心内容是什么？
方君实：《办法》共分为五章，二十四条。第一章是“总则”，主要明确了《办法》制定的依据、适用范围以及管理主体。第二章是“质量要求”，主要规定了煤炭质量责任主体；区分不同情况提出了具体煤质要求；煤炭生产、加工、储运、销售、进口和使用企业在相关活动中应执行的有关要求。第三、四、五章分别是“监督管理、法律责任和附则”，主要对煤炭质量监督检查责任主体、有关质量监督部门管理方式、处罚及解释等进行了规定。
《办法》的核心内容是第二章“质量要求”。一是制定了商品煤达到的基本质量要求，也就是说煤炭产品要进入流通领域必须达到的基本质量要求，包括灰分、硫分及微量元素指标。参考国际上的通常做法，我们将商品煤分为褐煤和其他煤两大类。二是制定了商品煤远距离运输的质量要求，这项要求是在基本质量要求基础上，进一步提高了标准，并且增加了发热量指标。三是针对京津冀、长三角、珠三角地区，加大了散煤的管理力度，进一步提高了散煤的质量要求。当然，根据我国煤炭生产消费的实际情况，针对部分地区高硫煤产量比较大，不宜一刀切的实际，我们提出了，“对于供应给具备高效脱硫、废弃物处理、硫资源回收等设施的化工、电力及炼焦等用户的商品煤，可适当放宽其商品煤供应和使用的含硫标准，具体办法由国家煤炭管理部门商有关部门制定”。这是从我国煤炭资源的实际出发，给高硫煤生产和消费企业留了一条出路，体现了政策的连续性，同时也保障了硫资源的充分利用，但技术标准和排放标准会要求更高。
中国煤炭报：
《办法》制定商品煤的质量标准是如何考虑的？
境污染，又做到尽可能减少对我国现阶段煤炭供需平衡的影响。基于以上考虑，我们提出了商品煤的基本质量指标和远距离运输的质量指标。
方君实：提高用煤质量，将在很大程度上提高燃煤发电和燃煤工业锅炉的煤炭利用效率，降低污染物排放，是现阶段解决我国煤炭消费方式粗放、能效低、排放量大等问题的必然选择，也是实现我国节能减排目标的迫切需要。明确煤炭质量也是国际上一贯的做法，世界主要煤炭在线交易平台Global Coal的“世界煤炭交易标准协议”中规定，煤炭硫分均小于1%，发热量均大于5500千卡/千克，灰分一般小于16%，到中国和印度的部分煤炭的灰分小于23%。美国、澳大利亚、日本等主要煤炭生产和消费国也均有对商品煤质量的相关规定。
我们在制定《办法》时，一方面，分析了当前我国煤炭工业的发展阶段和生产力水平；另一方面，分析了经济社会发展和人民生活质量提高对煤炭工业提出的更高要求。在此基础上，《办法》制定商品煤标准时，既做到有效提高商品煤质量，减少环
中国煤炭报：
《办法》提出商品煤远距离运输标准是如何考虑的？
方君实：煤炭质量下降会加重环境污染，增加无效运输，加大能源损失，因此国际上对于远距离运输或贸易的商品煤质量都有一定要求。例如，印度规定灰分34%以上的煤炭禁止远距离运输。关于以600公里作为远距离运输的分界限是考虑到目前我国85%以上煤炭是通过铁路运输，全国平均铁路运距在600多公里。为了避免低质煤远距离调运的大幅增长，提高煤炭运输效率，减轻运输压力，减少优质能源长距离运输低质能源的现状，提高我国煤炭利用和运输的总体效率，并考虑到低质煤炭的消费半径，本办法设定远距离运距为600公里。
中国煤炭报：
《办法》的出台是否符合WTO的有关要求？
方君实：依据世界贸易组织（WTO）关税与贸易总协定（GATT）“一般例外”规定，缔约方可以采取“为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”和“与国内限制生产与消费的措施相配合的有关措施”。为减少污染物排放，改善空气质量，保护我国人民身体健康，目前我国正在控制煤炭消费总量和流通领域商品煤质量。本办法规定国内商品煤和进口商品煤适用相同的煤质和运距要求，符合WTO相关条款要求。
中国煤炭报：
据了解，社会上有种观点认为，只要排放达标，企业用什么煤是企业的事，政府不应该限制，您如何看待这个问题？
方君实：这个问题应该全面地看待，如果企业都能做到排放达标，我国大气环境不应这么差，也不应该多次出现全国大范围的雾霾。事实表明，我国有些企业在执行国家有关环保排放标准时还没有做到达标排放。另外，劣质煤的大量使用和远距离运输，既不经济、不节能，也不环保，不符合我国转变发展方式的要求。在末端治理效果不理想的情况下，有必要加强过程管理。
制定《商品煤质量管理暂行办法》是出于保护人民健康、保护环境的需要。
中国煤炭报：
《办法》出台后下一步有什么打算？
方君实：《办法》的出台对我们抓好煤炭质量管理工作意义重大。下一步，根据需要做好配套政策的研究。一是会同有关部门督促《办法》的落实；二是加强调研，深入研究《办法》对推动煤炭质量提高的效果，也就是后评价；三是会同有关部门加快研究煤炭质量标准体系及配套政策，进一步促进煤炭清洁高效利用。
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