黑政办规〔2017〕48号《黑龙江省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场发展养老产业提升养老服务质量的实施意见》

《黑龙江省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场发展养老产业提升养老服务质量的实施意见》










黑政办规〔2017〕48号

各市（地）、县（市）人民政府（行署），省政府各直属单位：

为深入贯彻《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）精神，加快落实省第十二次党代会精神，不断满足全省日益增长的养老服务需求，促进养老服务产业更好更快发展，增加优质高效养老服务供给，经省政府同意，现提出如下实施意见：

一、指导思想、基本原则和发展目标

（一）指导思想。以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院的决策部署，紧紧围绕省第十二次党代会和民政部的部署要求，全面放开养老服务市场，激发社会领域投资活力，推进养老服务业供给侧结构性改革，推进养老事业和养老产业相统筹、机构养老和居家社区养老相结合、政府兜底和社会养老质量“双提升”，切实增强人民群众的获得感和幸福感。

（二）基本原则。落实国家“深化改革、放开市场、提升质量”思想，努力破解全省区位性、体制性、社会性养老难题，走出一条激活市场、资本流动、产业创新、业态融合的养老产业新路子。

服务民生，维护公平。补齐短板，将养老资源向居家和社区倾斜、向农村倾斜、向特殊困难群众倾斜，努力维护社会公平，满足群众需求。

深化改革，分类管理。加快公办养老机构改革，推进具备向社会提供服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营；民办养老机构、外资养老机构以及社会资本兴办养老机构实行营利性和非营利性分类管理。

强化监管，提质增效。政府在履行养老服务管理职责基础上，加强对养老服务行业监督，对服务质量、收费价格、消防安全等定期检查，推动养老服务收费适宜、质量达标、服务可选。

放开市场，有序竞争。进一步放宽行业准入条件，鼓励社会资本、服务资源进入养老行业，降低制度性交易成本，审批和设立许可要便捷可操作，推动全行业法制化、规范化建设，鼓励同业竞争。

（三）发展目标。用3年左右时间，努力实现养老服务市场全面开放，养老服务和老年产品供给增加，服务质量和服务效益显著提升，行业标准逐步健全，信用监管日趋严格，养老政策措施日益完善。力争到2020年，在全省建立起制度完善、公平开放、有序竞争、产业融合、供给充足的市场化养老服务运行体系。

二、扶持壮大养老服务市场主体

（一）培育居家养老服务主体。与养老服务或家庭服务高度关联的企业和社会组织是居家养老服务的供应主体。居家养老服务进入家门照护老人，在家庭中为老人提供助餐、助洁、助医、助浴、助行、助购等生活服务，以及康复保健、心理疏导、假期替换、喘息服务等专项服务。发展居家养老服务，依托社区公共服务信息平台，对接老年人提出的服务需求用信息化手段提供技术支持。

（二）扶持社区嵌入式养老服务发展。鼓励嵌入社区的小微型养老机构发展，满足老人既亲近家庭又接受专业照料的需求，增强养老服务的社会支持。充分发挥社区服务功能，利用城乡社区服务中心（站）、社区日间照料中心（室）、社区卫生服务中心（站）等设施，为老年人提供短托、日托、健康、文化、娱乐、维权等社区为老服务。

（三）降低养老机构准入门槛。凡自然人、法人和其他组织均可以设立为老年人提供生活照料和护理服务、满足老年人生活需求和精神需求的养老机构。新建养老机构对民间资本完全放开，不设障碍。建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的养老机构、设施，不需要办理消防设计、竣工验收备案手续。其他养老机构依法办理消防审验或备案手续。设立营利性养老机构，按“先照后证”程序执行，在工商行政管理部门依法办理登记后，在辖区县级以上政府民政部门申请办理设立许可。鼓励营利性养老机构、居家养老企业、社区养老企业、养老信息化企业等各类养老企业加快发展。

（四）吸引境外投资者进入养老服务业。鼓励境外投资者在我省投资营利性养老机构，依法办理工商登记和养老机构设立许可后，享受与国内企业相同的产业优惠政策。允许境外投资者设立非营利性养老机构，在取得养老机构设立许可并依法办理相应的登记后，享受与境内投资者设立非营利性养老机构同等的优惠政策。鼓励外资投资建设养老、医疗（限于合资、合作）、康复、旅游等融合型养老机构，要积极引进国际先进的服务管理模式，引导行业发展。

（五）鼓励社会组织和社工师实行专业养老服务。鼓励社会组织开展各类非营利性养老服务。凡申请设立养老服务的社会组织，符合直接登记条件的，可以直接向民政部门依法申请登记，不再经由业务主管单位审查同意。鼓励已取得执业资格的社会工作师建立专门的社工工作室，采取政府购买服务、低偿或有偿方式，为老年人提供个案、小组或介入的专业社工服务。

（六）深化公办养老机构管理体制改革。凡具备面向社会提供养老服务的公办养老机构可以实行公建民营，也可以开展企业化转制，推进股份改制。鼓励社会力量通过合资、合作、联营、参股、租赁、股权投资等方式，参与公办养老机构改革。通过改革，逐步扩大公建民营范围，丰富公建民营实施方式，发挥公建民营机构作用，提升公建民营规范化水平，加快公建民营机构监督管理，完善公建民营配套措施，努力解决民间资本与公办养老机构合作存在的问题，稳步推进公办养老机构的转企改制。设立3年改革过渡期，到2020年，政府运营的公办养老机构床位数降至全省养老床位总数的30%以下。

三、努力提升养老服务供给质量

（一）探索启动居家养老照护服务。鼓励社会力量兴办居家养老服务实体，制定居家养老服务企业扶持政策，引进一批成熟的居家养老品牌企业或服务模式，推动居家养老服务形成产业规模。梳理现有政府购买居家养老服务内容，列入政府购买服务指导性目录，培育和扶持合格供应商进入。制定老年人居家养老需求评估基本规范，结合《中华人民共和国民政行业标准老年人能力评估（MZ/T039-2013）》，建立居家养老服务清单制度，明确评估等级所对应的服务清单，为城乡老年人特别是空巢、失能、失独、高龄老年人提供居家养老服务。整合现有政策渠道，完善居家养老配套制度。探索建立长期护理保险制度，形成多元化的保险筹资模式，推动解决长期失能人员基本生活照料和相关医疗护理等所需费用问题，节约社会医疗资源，提升居家养老服务质量。

（二）大力推进社区养老服务转型升级。各地建立社区养老服务网络信息平台，推进居家养老、医疗卫生和网络信息服务协调发展。重点发展老人安全应急、医疗卫生服务、日间托管照护和智慧养老服务，鼓励日托短托、订餐配送、网络购物、快递物流在社区的服务覆盖。鼓励各级政府对符合条件的社区采取整合、购置、租赁、腾退、置换等方式，配置社区老年照料服务配套设施。制定居家社区养老服务扶持政策，鼓励嵌入社区的小微型养老机构开展连锁经营、多点经营，延伸服务链，提高居家社区为老服务的可及性和便利度。

（三）全面推广医养结合型养老模式。提倡医疗服务和养老服务深度融合，扶持具备条件的养老机构内设医疗机构、闲置医疗资源转为医养结合机构，建设“养老+医疗”医联体项目。取消养老机构内设诊所的设置审批，实行备案制。鼓励医疗机构将医疗护理延伸至失能老人家庭和养老机构，逐步将养老机构中符合规定的医疗项目和居家养老的医疗服务纳入到医保政策报销范围，为失能、部分失能老年人治疗性康复提供相应保障。到2020年，全省养老机构照护床位数占养老床位总数比例高于30%；新建和改造医养结合机构床位达到13万张，每千名老人拥有医养结合机构床位达到17张以上。全省所有养老机构要与医疗机构建立绿色通道协作机制。

（四）加快推动“互联网+养老”业态发展。推广大数据应用，引领智慧养老服务发展，加快政府有关部门的数据共享，稳步推动公共数据资源开放应用，鼓励社会组织和企事业单位对政府数据资源进行开发。引导社会资本投资建设“互联网+养老”信息服务平台，整合线上线下企业资源要素，加快推行面向养老机构的远程医疗服务试点，推动养老服务业态创新，加快“互联网+养老”服务模式的效能提升。

（五）努力提升农村养老服务能力。加强农村养老服务有效供给，鼓励和引导社会资本、服务资源向农村养老市场配置。加强乡镇敬老院建设和改造，推动服务设施达标，满足农村特困老人的集中供养需求，并辐射带动周边农村开展养老服务。健全农村社区为老服务设施，把乡镇公共服务资源延伸进村。抓好农村幸福大院等自助、互助养老服务设施建设，衔接利用农村危房改造等涉农基本住房保障政策。在农村全面建立老年人协会，组织同村老年人出入相友、守望相助、疾病相扶、邻里亲睦。村党支部和村民委员会要制定农村空巢、独居、留守老人定期巡访制度，村两委成员、驻村干部和志愿者加强对农村贫困、失能、独居老人的关爱，注重对其心理疏导，保障其人身安全，建立应急处置机制。维护农村老年人的政治权利和经济权益，支持老年人在村集体经济、土地流转等重大事项上行使表决权，农村集体经济、农村土地流转等收益分配应充分考虑解决本村老年人的养老问题。

（六）规范政府购买社会组织和社工服务。进一步扩大政府购买社会组织和社会工作师专业服务的范围，可委托社会组织作为独立第三方，定期对养老服务市场主体、人员、设施、服务、管理、收费、信誉等情况进行综合评估，评估结果需向社会公示。培育养老领域的行业协会商会，鼓励行业协会商会主动完善和提升行业服务标准，发布养老行业服务信息指引。引导社会组织开展行业自律、接受群众监督、广泛开展宣传。

（七）合力打造健康文化旅居养老示范基地。重点围绕南病北治养生康疗产品、北药南用和有机食品药膳养生产品、森林氧吧和中医调养保健产品、天鹅颐养联盟慢生活老年休闲产品、黑土文化和欧亚风情体验产品、知青重拾青春返乡颐养产品等方面进行开发，努力形成丰富多样、一地一品、有竞争力的北方健康文化旅居养老示范基地。依托我省老工业基地和国家夏季北方养老基地两大优势，大力开发老年康复辅助器具、智能可穿戴产品，打造老年用品产业集群。鼓励省内金融机构开发适合老年人的理财或保险产品，满足稳健投资需求，帮助老年人资产保值增值。

（八）加大建筑物及设施的无障碍改造。公共场所和生活社区要全部进行缘石坡路、轮椅坡道、公共出入口、过道、楼梯、电梯厅及轿厢的无障碍改造；通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，加快推进对符合条件的老旧居住区进行多层老旧住宅的电梯加装和老年人家庭的无障碍改造，优先安排特困、高龄、失能失智老年人家庭无障碍设施改造。扶贫搬迁、城镇棚户区、城乡危房改造等保障性安居工程中要全部统筹建设适老化配套设施。

（九）提升养老服务人才素质。把养老护理员培训作为职业培训和促进就业的重要内容。对参加养老服务技能培训或创业培训且培训合格的劳动者，按照规定给予培训补贴。推动普通高校和职业院校开发养老服务和老年教育课程，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供教学资源及服务。完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。建立养老服务行业从业人员奖惩机制，提升养老护理队伍职业道德素养。将养老护理员纳入企业新型学徒制试点和城市积分入户政策范围。积极开发老年人力资源，为老年人的家庭成员提供养老服务培训，倡导“互助养老”模式。

四、引导配置社会资本进入养老服务产业

（一）多方式实现社会资本与政府合作。积极推广各级政府与社会资本合作（PPP）模式，广泛吸引社会资本参与养老服务项目的投资、建设和运营。注重和引导政府机关事务管理部门的闲置资产、培训中心、干部休养所等进入养老服务产业。积极推进公建养老机构、老年照护服务设施的委托经营管理，对养老服务项目的识别生成、评估论证、社会资本方采购、价格管理、回报方式、服务标准、风险分担、信息披露、违约责任、项目移交、绩效评价等做出详细规定，建立独立、透明、可问责、专业化的养老PPP项目监管体系。

（二）加快公办养老机构企业转制和股权改革。推进公办养老机构开展公建民营改革，各级政府投资建设的养老机构、老年照护服务设施，实施所有权与经营权相分离。经营效益良好的公办养老机构，鼓励实行企业化改制，吸引民营企业或社会资本投资，实行混合所有制股权改革，原政府投资部分要依法明确出资人，确保国有资产不流失。兼顾效益与公平，推行股票期权。鼓励公立养老机构在完成企业化改制后，在行业内兼并重组，开设分支机构、实行品牌连锁经营，扶持其发展成为养老行业龙头企业。发挥行业协会、开发区、孵化器的桥梁中介作用，加强养老行业龙头企业与资本市场对接，引导企业有效利用主板、中小板、创业板、新三板、区域性股权交易市场等多层次资本市场，开展上市融资。

（三）创新养老服务机构贷款机制。支持养老企业用股权进行质押贷款。允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。支持养老企业开展特许合同经营、养老购买服务协议等预期受益类贷款业务，拓宽信贷抵押担保物范围。鼓励各地通过担保、保险等市场化增信机制，推动金融机构扩大养老产业信贷规模。加强与国家开发银行等政策性银行的合作，鼓励政策性银行发挥中长期贷款优势，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励各股份制银行、农村信用社开发适合养老服务机构的贷款产品，对符合条件的小微企业养老服务贷款，适当提高风险容忍度。根据养老机构行业特点，结合银行业金融机构风险管理要求，将养老机构信用评级归集到全国信用平台，依托第三方中介机构，定期组织开展信用评级工作。

（四）引导产业基金投向养老产业。发挥政府产业投资基金引导作用，引导省内既有产业基金投向养老产业，提高财政资金使用效率。广泛吸纳社会资本跟进，实行股权投资等资本化、市场化运作，加快推动境内外资本进入养老投资领域。结合我省重点扶持养老服务信息化创投项目的实际，以省内既有产业投资基金为基石投资者，吸引天使基金（VC），撬动社会资本对种子期、早期的养老创投项目进行股权投资，帮助有发展潜力的养老创投项目进入资本市场，开展多轮融资。

（五）支持发行养老债券融资。结合养老行业平均收益低、回报周期长等特点，落实《养老产业专项债券发行指引》，加强对养老服务产业发行专项债券的工作指导。支持养老行业符合条件的企业发行公司债券、非金融企业债务融资工具和资产证券化产品，探索通过发行股债结合型产品进行融资，满足养老企业日常运营资金需求。在制定较为完善的偿债保障措施基础上，落实国家适当放宽企业债券现行审核政策。

（六）落实土地税费扶持政策。将养老设施用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当向养老用地倾斜，适度扩大用地供给。养老服务业新供土地符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应。对可以使用划拨用地的项目，在用地者自愿的前提下，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。应有偿使用的，依法可以招拍挂或协议方式供应，土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。市、县级政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等制定公共服务项目基准地价，依法评估并合理确定养老领域公共服务项目的出让底价。进一步贯彻落实养老机构建设行政事业性收费减免政策，落实好国家养老服务业税收优惠政策。

五、全面加强养老服务质量监督管理

（一）改进政府审批服务。市、县民政、卫生、食品药品监管、税务、公安、质监等部门制定养老服务企业跨部门全流程综合审批指引，推进一站受理、窗口服务，加强协作配合。

（二）健全地方标准体系。按照保障安全、方便合理的原则，加大养老设施设计、医养结合养老机构服务和老年人居家养老需求等领域地方标准的制修订力度，进一步健全完善养老服务地方标准体系。

（三）完善价格形成机制。对于民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定；对于民办非营利性养老机构，服务收费标准由经营者合理确定，政府有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管；对于政府运营的养老机构床位费、护理费实行政府定价或政府指导价；公建民营方式运营的养老机构，服务收费项目和标准由运营方依据委托协议等合理确定。

（四）建立养老统计监测制度。设计科学合理的养老服务业统计指标和养老产业统计指标，在养老产业统计分类基础上，加强医养结合、“旅游+养老”“互联网+养老”等指标的统计、监测和分析。

（五）加强行业信用建设。将养老机构及从业人员信用记录纳入黑龙江省信用信息共享交换平台，通过“信用黑龙江”网站公示，其中涉及企业的相关记录同步纳入国家企业信用信息公示系统（黑龙江），对严重违规的失信者依法采取限期行业禁入等惩戒措施，建立养老行业信用奖惩联动机制。

（六）完善行业协同监管机制。将违法违规、安全隐患治理不到位、推销保健品、欺老虐老、服务质量差、老人投诉问题多作为养老机构监管重点，建立养老机构从业人员黑名单制度和养老服务业退出机制。民政、公安、质监、工商、税务等相关部门统筹协调，实施信息常态化披露。

附件：重点任务分工及进度安排表

黑龙江省人民政府办公厅

2017年9月12日

附件

重点任务分工及进度安排表

序号	工作任务	负责部门	时间进度
1	鼓励境外投资者设立养老机构	省民政厅、公安厅、发改委、商务厅	2017年12月底前完成
2	全面清理、取消申办养老机构的不合理前置审批事项，优化审批程序，简化审批流程	省民政厅、食品药品监管局、卫生计生委	2017年12月底前完成
3	根据消防法和有关规定，制定既保障安全又方便合理的养老机构管理配套办法	省民政厅、公安厅、住建厅	2018年6月底前完成
4	完善价格形成机制	省物价监管局、民政厅	继续实施
5	加快公办养老机构改革	省民政厅、各市（地）政府（行署）	继续实施
6	加强养老行业信用建设	省民政厅、发改委、人民银行哈尔滨中心支行、省工商局	2018年6月底前完成
7	提高老年人生活便捷化程度	省住建厅、民政厅、发改委	继续实施
8	推进“互联网+养老”服务创新	省民政厅、工信委、科技厅、老龄办	继续实施
9	探索建立长期护理保险制度	省人社厅、老龄办、卫生计生委、财政厅、民政厅、发改委、黑龙江保监局	继续实施
10	制定养老服务相关规划	省民政厅、发改委	2017年6月底前完成
11	完善土地政策	省国土资源厅、住建厅、发改委、财政厅、民政厅	继续实施
12	完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制	省人社厅、民政厅	2017年12月底前完成
13	探索养老服务机构其他资产抵押贷款的可行模式	人民银行哈尔滨中心支行、省民政厅	继续实施
14	加强服务监管	省民政厅、工商局、质监局、卫生计生委、人民银行哈尔滨中心支行、黑龙江银监局、省国土资源厅、住建厅、公安厅	继续实施
15	完善养老服务标准体系	省民政厅、质监局	继续实施
16	落实养老机构综合评估和报告制度	省民政厅	继续实施
17	政府运营的公立养老机构老年人入住评估制度	省民政厅、质监局	2017年12月底前完成
18	养老服务企业工商登记、税务申报	省工商局、地税局、民政厅	继续实施
19	养老行业统计指标设计、数据统计	省统计局、民政厅	2017年12月底前完成
20	医养结合型老年服务机构服务规范	省卫生计生委、民政厅	2018年6月底前完成
21	制定养老人员从业人员黑名单制度和养老服务业退出机制	省民政厅、工商局、地税局、老龄办	2018年6月底前完成
22	老年人居家社区养老服务规范	省民政厅、质监局	2017年12月底前完成

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本文关键词：黑龙江省

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