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市政发〔2017〕29号《西安市人民政府关于印发供给侧结构性改革去杠杆行动计划的通知》
西安市人民政府关于印发供给侧结构性改革去杠杆行动计划的通知
市政发〔2017〕29号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《西安市供给侧结构性改革去杠杆行动计划》已经2017年5月22日市政府第15次常务会议、6月5日市委全面深化改革领导小组第14次会议研究同意，现予印发，请认真贯彻落实。
西安市人民政府
2017年6月18日
西安市供给侧结构性改革去杠杆行动计划
为贯彻落实中央经济工作会议精神和省委、省政府关于推进供给侧结构性改革的决策部署，切实做好我市去杠杆工作，根据《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》(国发〔2016〕54号)，以及《陕西省人民政府关于印发推进供给侧结构性改革去杠杆行动计划的通知》(陕政发〔2017〕1号)，制定本行动计划。
一、总体要求和工作目标
(一)总体要求。
全面落实中省关于去杠杆的各项政策措施，以疏通资金进入实体经济的通道为主攻方向，切实处理好去杠杆与稳增长、调结构、防风险的关系，从资金使用端和供给端同时着手，着力推进政府和企业降杠杆、优结构;着力推进金融机构重点是银行机构去杠杆、防风险;从杠杆率的负债端和资产端同时发力，着力降低债务水平，增强创新发展能力;着力扩大经济规模，增强债务承受能力，推动全市社会杠杆率保持在合理水平，提高我市经济结构调整和产业转型升级的质量和效率，为全市经济社会发展和供给侧结构性改革奠定坚实基础。
(二)工作目标。
融资结构明显优化。到2020年末，力争非金融企业境内股票融资占社会融资规模的比重超过16%;全市证券化率(上市公司总资产与全市生产总值的比值)达到65%以上;市属国有企业资产证券化率(已挂牌上市企业资产与全部国有企业资产的比值)提升至40%左右。
企业杠杆率稳步降低。企业在降杠杆中的第一责任主体作用得到有效发挥，资产负债结构有效改善;推动企业降杠杆的激励性政策全面落实，政策覆盖面有效扩大;国有企业降杠杆考核体系有效建立，绩效明显改善。
政府债务规模有效控制。到2020年末，政府一般债务率(年度平均一般债务余额/公共预算可偿债财力)和专项债务率(年度平均专项债务余额/政府性基金预算可偿债财力)均控制在警戒线以内。
金融机构杠杆率达标。驻市金融机构杠杆率满足监管要求，地方法人金融机构率先实现杠杆率达标;及时发现并化解部分银行资产质量下迁情况，确保驻市银行机构不良贷款率长期低位运行;市政府与金融监管部门共同建立起市级金融风险防范处置联动机制，各类金融风险得到有效防范和稳妥处置。
二、重点任务和措施
(一)稳妥降低企业杠杆率。
1.强化企业自我约束。积极发挥企业在降杠杆中的第一责任主体作用，引导我市企业建立健全现代企业制度、完善公司治理结构，树立审慎经营观念，防止激进经营过度负债。支持企业建立权责明确、制衡有效的负债行为决策监督机制，加强自身财务杠杆约束，形成合理的资产负债结构。鼓励和引导企业以市场化、法治化方式，通过兼并重组、完善现代企业制度、盘活存量资产、优化债务结构、开展股权融资等方式，稳妥降低杠杆率。(市工信委、市国资委、市科技局、市工商局按职责分工负责落实)
2.推动企业兼并重组。鼓励我市企业跨地区、跨所有制开展业务结构重组，发展规模经济，提高综合竞争力。支持浙江等域外资本收购我市企业非主业或低收益业务，推动我市企业降低资金低效占用，提高运营效率和经营效益。采用市场化方式，组建100亿元规模的西安市企业兼并重组基金，重点推动我市主导产业和优质企业开展产业链整合及产业化融合，实现资源优化配置。(市工信委、市国资委、市科技局、市发改委、市金融办、市财政局按职责分工负责落实)
3.优化企业债务结构。推动企业开展债务清理和债务整合，加快资金周转，降低资产负债率。多措并举协助企业化解资金链、担保链风险，对发展前景良好、生产经营较为正常，有技术、有订单但遇到阶段性困难的企业，要制定“一企一策”的帮扶方案。支持企业通过出售、转让、租赁、回租、招商合作等多种形式盘活闲置资产以及各类重资产。(市工信委、市国资委、市发改委、市科技局按职责分工负责落实)
4.减轻企业负担。当好服务企业的“五星级店小二”，稳步推进涉企收费减免工作。大力推进“行政效能革命”，清理规范涉企行政性、事业性收费以及具有强制垄断性的经营服务收费、行业协会涉企收费政策，探索建立涉企收费“负面清单”。督促落实中省关于中小微企业、高新技术企业、企业研发费用税前加计扣除等税收优惠政策。对企业股份制改造、兼并重组、破产清算、资产证券化、债转股等过程中产生的各类税费，按政策规定予以减免。(市发改委、市物价局、市财政局、市国税局、市地税局、市工商局按职责分工负责落实)
5.鼓励企业开展直接融资。加大对企业开展直接融资的培训、指导，根据《西安市加快企业上市工作指导意见》和《西安市供给侧结构性改革降成本行动计划(2016—2018年)》，对我市企业在资本市场上市挂牌及融资发展进行奖励。力争到2020年末，全市境内外上市挂牌企业达到400家，区域性股权交易中心挂牌企业达到1000家，新增辅导备案企业30家，上市公司再融资和并购重组超过20家次。(市金融办、市财政局、市发改委、市工信委、市国资委、人行西安分行营管部按职责分工负责落实;支持单位：陕西证监局)
6.有序开展市场化债转股。鼓励银行、资产管理公司等多类型实施机构依法依规在我市开展市场化债转股业务。建立债转股奖励补贴政策，加大对债转股企业剥离社会负担和辅业资产的支持力度。大力协调推进投贷联动融资服务，争取扩大试点范围。鼓励西安高新区、西安银行等国家首批投贷联动试点区域和机构扎实推进投贷联动试点工作，探索投贷联动风险分担和补偿机制。支持本地法人机构申请设立符合规定的新机构开展市场化债转股。鼓励企业通过西安股权托管交易中心实现债转股中股权市场化退出。(市国资委、市发改委、市工信委、市金融办、市科技局、市财政局、人行西安分行营管部按职责分工负责落实;支持单位：陕西银监局、陕西证监局)
7.发挥新金融业态在去杠杆中的积极作用。鼓励产业基金、股权投资基金、金融(融资)租赁、商业保理、互联网金融等新金融业态在我市集聚发展，加快打造创新活跃、要素丰富、流通顺畅、风险可控的地方金融市场。对符合国家政策规定的新金融业态，在登记、注册、备案、展业等方面予以支持，提供便利。支持各区县、开发区规划建设新金融业态聚集区，出台扶持政策，引导新金融业态在我市去杠杆工作中发挥积极作用。加快灞柳基金小镇、西安民间金融小镇、陆港金融小镇、高新互联网金融示范区、经开融资租赁聚集区建设。加快我市各类产业基金的优化整合，建立市级产业基金管理平台。完善政府投资基金相关制度，加强政府投资基金绩效管理。加强与省级有关部门的沟通联系，争取在我市开展股权众筹融资试点。(市金融办、市商务局、市财政局、市科技局，各区县、开发区按职责分工负责落实;支持单位：陕西证监局、陕西银监局)
8.推动我市国有企业降杠杆。强化国有企业降杠杆的业绩考核，将国有及国有控股企业的负债水平、融资成本、偿债能力、盘活低效资产情况等纳入企业负责人绩效考核评价范围。支持国有企业突出精干主业，压缩管理层级，严格规范对外投资参股、融资担保的审核程序。鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本，开展混合所有制改革。鼓励各区县、开发区通过注入资本金、有效资产等方式增强政府平台公司实力。全面推进国有企业分类改革，认真梳理国有企业资产，对“僵尸企业”、落后及过剩产能等高负债、低效益资产，按照“一企一策”原则稳妥有序实施处置，力争到2020年末，实现我市“僵尸企业”的基本出清。(市国资委、市发改委、市财政局、市工信委、市金融办，各区县、开发区按职责分工负责落实;支持单位：陕西银监局)
(二)合理控制地方政府债务。
1.严格政府债务管理。根据债务风险、财力状况等因素，科学、合理确定市本级及各区县、开发区政府债务限额，有效控制政府举债规模。结合实际制定本地区政府性债务风险应急处置预案，切实防范和化解财政金融风险。规范政府举债的决策、批准程序，举债项目须列入年度一般公共预算或政府性基金预算，并报本级人大或其常委会批准。政府新增债务仅用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。在国务院规定的期限内完成存量债务置换工作。加大一般公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、债务资金的统筹力度，坚决杜绝存量资金闲置同时举债搞项目建设。科学调度公益类事业单位沉淀资金，提高资金使用效率。在降低债务成本的同时，使政府债务与项目进展、政府资金在规模、期限上更好匹配。加强与省级有关部门的沟通对接，积极争取地方政府债券规模。(市财政局，各区县、开发区按职责分工负责落实)
2.创新政府融资模式。剥离政府融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。推动地方政府融资平台向市场化方向转型，引导和鼓励社会资本通过政府和社会资本合作(PPP)模式参与地方融资平台公司存量项目改造，降低政府债务规模，化解政府债务风险。对确需依法代偿或转化的或有债务，要按程序转化为政府债务后纳入预算管理;对违法违规担保的或有债务，依法解除担保关系。积极推广使用PPP模式，鼓励各地政府通过购买服务、财政补贴、特许经营、注入资本金等方式化解政府性债务。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例应当不超过10%。(市财政局、市发改委，各区县、开发区按职责分工负责落实)
(三)有效推动金融机构杠杆率达标。
1.配合金融机构开展杠杆率管理。加强与驻市金融监管部门的沟通衔接，配合驻市金融监管部门严防加杠杆炒作和交叉性风险，减少资金在金融领域空转套利，共同采取多种措施引导资金进入实体经济、服务实体经济。支持驻市金融机构多举措降低杠杆率，鼓励我市地方法人金融机构率先实现杠杆率达标。支持金融机构开展信贷风险防范和化解工作，确保银行机构不良贷款率长期低位运行。做好金融机构杠杆率管控过程中可能引发风险的监测预警工作，协助金融机构开展金融风险摸底排查、履行金融债权人职责、建立金融风险与各种民间融资和非法集资等社会风险的“防火墙”。(市金融办、人行西安分行营管部按职责分工负责落实;支持单位：人行西安分行、陕西银监局、陕西证监局、陕西保监局)
2.鼓励金融机构支持我市企业降杠杆。鼓励驻市金融机构在防风险的同时为我市企业降低杠杆率提供更多的金融工具、金融产品和智力支持。将金融机构在支持我市企业降低杠杆率中的贡献度，以及以我市基础设施、企业资产所开展或推荐开展的资产证券化业务额度纳入全市金融机构评价奖励指标。加强机构总部的对接，积极推介项目，吸引总部资金、保险资金以债权、股权、基金等方式，为我市企业降杠杆提供支持。(市金融办、市发改委、市财政局、人行西安分行营管部按职责分工负责落实;支持单位：人行西安分行、陕西银监局、陕西证监局、陕西保监局)
3.维护地方金融稳定。加大对失信行为和逃废债务行为的打击力度，对有逃废债务行为的企业实际控制人依法采取惩戒措施。加快社会信用体系建设，推进金融信用信息系统建设及公共信用信息管理系统，实现信用信息的互联互通、共建共享。建立恶意逃废债企业和个人黑名单，遏制失信行为。支持高新区作为信用体系建设试点园区，探索利用信用信息为企业提供市场化金融服务路径。始终保持打击非法集资高压态势，加强对非法集资案件高发领域严密防控，教育广大群众远离非法集资，理性投资理财。积极防范和稳妥处理各类金融风险，确保不发生区域性、系统性金融风险的底线。(市法院、市检察院、市发改委、市工信委、市金融办、人行西安分行营管部、市防范和打击非法集资工作领导小组各成员单位按职责分工负责落实;支持单位：人行西安分行、陕西银监局、陕西证监局、陕西保监局)
三、组织保障
(一)加强组织领导。
由市政府分管领导牵头，成立市金融办、市财政局、市发改委、市工信委、市科技局、市商务局、市国资委、市国税局、市地税局、市工商局、市公安局等部门及人行西安分行营管部，协调陕西银监局、陕西证监局、陕西保监局共同参加的供给侧结构性改革去杠杆工作联席会议制度。市级相关部门要加强沟通和信息共享，采取定期会商、联合行动等方式，协调解决去杠杆进程中的困难和问题。
(二)营造良好环境。
加强与金融监管部门的沟通衔接，全面落实中省去杠杆的要求和部署，明确我市去杠杆的重点领域，积极配合中省防范化解地方金融风险。发挥积极财政政策作用，落实和完善中省关于企业兼并重组、破产清算、资产证券化、债转股和银行不良资产核销等降杠杆财税支持政策。根据需要采取适当财政支持方式激励引导降杠杆。
(三)落实工作责任。
按照省市制定的鼓励激励、容错纠错、能上能下三项机制，将去杠杆工作纳入我市年度目标责任考核，并开展专项督促检查。各区县、开发区和市级有关部门要结合实际，认真研究制定去杠杆的具体措施和工作计划，分阶段设立考核指标，抓紧推进实施去杠杆工作，并定期上报有关工作情况。
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