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徐委发〔2016〕20号《中共徐州市委徐州市人民政府关于实施脱贫致富奔小康工程的意见》
中共徐州市委徐州市人民政府关于实施脱贫致富奔小康工程的意见
徐委发〔2016〕20号 2016年2月26日
当前，我市扶贫开发已经从消除绝对贫困转向缓解相对贫困、推进全面小康建设的新阶段。为顺利实现市委十一届十次全会确定的“十三五”经济社会发展目标，坚决打赢脱贫攻坚战，根据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）和《中共江苏省委江苏省人民政府关于实施脱贫致富奔小康工程的意见》（苏发〔2015〕35号）精神，现就我市实施脱贫致富奔小康工程提出如下意见。
一、准确把握实施脱贫致富奔小康工程的总体要求
（一）指导思想。深入贯彻习近平总书记扶贫开发系列重要讲话和视察江苏重要讲话精神，围绕“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕“减少相对贫困、缩小收入差距、促进共同富裕”的目标定位，按照“标准再提高、重点再聚焦、内涵再丰富、底线再织牢”的工作要求，贯彻精准扶贫、精准脱贫的基本方略，坚持扶贫开发和经济社会发展相互促进，坚持到户到人精准帮扶和重点片区整体帮扶紧密结合，坚持扶贫开发和社会保障有效衔接，切实加大工作力度，创新体制机制，举全市之力，确保脱贫致富奔小康工程取得如期成效，为全面建成更高水平的小康社会奠定坚实基础。
（二）目标任务。以低收入人口、经济薄弱村、重点片区为主要帮扶对象。通过努力，到2020年使列入帮扶对象的69万低收入人口人均年收入达到6000元以上，生活水平明显提高，义务教育、基本医疗和公共服务得到有效保障，269个经济薄弱村集体经济收入达到18万元以上，丰县湖西老区、黄河故道沿线地区、高亢山区、黄墩湖滞洪区等重点片区面貌显著改善，基本公共服务主要指标接近全市平均水平。丰县、睢宁县退出省重点帮扶县行列，以县（市）区为单位基本建立缓解相对贫困的长效机制。
（三）基本原则。一是坚持党的领导，夯实组织基础。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，严格执行扶贫开发一把手负责制，市县镇村四级书记一起抓。切实加强经济薄弱地区农村基层党组织建设，使其成为带领群众脱贫致富奔小康的坚强战斗堡垒。二是坚持政府主导，凝聚脱贫合力。强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。三是坚持精准扶贫，提高帮扶成效。找准路子，建好体制机制，着力解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何脱的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让低收入人口有更多的获得感。四是坚持群众主体，激发内生动力。深入推进开发式扶贫，处理好政府扶持、社会帮扶和自身努力的关系，发扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富精神，充分调动经济薄弱地区干部群众积极性和创造性。注重扶贫先扶智，增强低收入人口自我发展能力。五是坚持因地制宜，创新体制机制。突出问题导向，创新扶贫开发路径，实现扶贫资金由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，扶贫资源使用方式由多头分散向统筹集中转变，扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变。
二、千方百计加快低收入人口精准脱贫
（四）健全精准扶贫、精准脱贫工作机制。抓好精准识别、建档立卡这个关键环节，做到“户有卡、村有册、县镇有电子文档”，夯实新一轮扶贫开发工作基础。找准致贫原因，分清致贫类型，对因学、因残、因病、无劳动能力等不同群体，因户因类施策，对低收入农户逐户制定和落实帮扶措施，精准施策、靶向治疗。对有劳动能力的，通过产业扶持、转移就业、创业帮扶等措施实现脱贫；对因病致贫的通过医保报销、大病保险、医疗救助实现脱贫；对因学致贫的通过教育救助实现脱贫；对因残致贫的通过残疾救助实现脱贫；其余完全或部分丧失劳动能力的低收入人口，实行低保政策兜底脱贫。对建档立卡低收入人口年终进行全面核查，实行有进有出的动态管理。建立低收入人口脱贫认定机制，已实现脱贫的，两年内继续享受原扶持政策，巩固脱贫成果。加强对扶贫开发工作绩效的社会监督，开展群众满意度调查，探索建立第三方评估机制。
（五）发展特色产业脱贫。制定实施经济薄弱地区特色产业发展规划，强化相关支持政策，统筹使用涉农资金，大力发展优质粮油、设施园艺、规模畜牧、特色水产、花卉苗木、经济林果和休闲观光农业，重点支持低收入农户因地制宜发展种植、养殖业和传统手工业。加大“互联网+”扶贫力度，推广“一村一品一店”模式，加快发展农村电子商务，促进低收入农户增收致富。积极培育经济薄弱地区农民合作社和农业龙头企业，强化其与低收入农户的利益联结机制，发挥带动作用。支持经济薄弱地区发展农产品加工业，让低收入农户分享增值收益。鼓励和引导市内外各类投资主体到经济薄弱地区投资兴业，吸纳低收入农户就近就地转移就业。
（六）促进转移就业脱贫。健全建档立卡低收入农户劳动力就业申报登记制度，逐村逐户建立台账，全面摸清就业需求和培训愿望。加大建档立卡低收入农户劳动力培训力度，以就业为导向，开展获证奖补培训，提高培训的针对性和有效性。组织实施职业技能提升计划和低收入农户教育培训工程，引导企业扶贫与职业教育相结合，鼓励职业院校和技工学校招收低收入农户子女，使低收入农户劳动力至少掌握一门致富技能。因地制宜推进乡镇工业集中区和村级创业点建设，帮助低收入农户劳动力家门口就业。对低收入农户特殊困难劳动力，实施政府购岗扶持就业。加大对经济薄弱地区农民工返乡创业扶持力度，支持经济薄弱地区镇村组建劳务合作社，承接各类公益性服务项目，为低收入农户提供就业岗位。
（七）探索资产收益脱贫。积极创新财政资金使用管理方式，财政专项扶贫资金和其他扶贫资金，投入经济薄弱村设施农业、光伏、标准化厂房、门面房、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给当地经济薄弱村和低收入农户，尤其是丧失劳动能力的低收入农户，其资产由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。扎实做好扶贫资产确权工作，对实现脱贫的农户要给予一定巩固期优惠持股，期满后收归村集体经济组织持有管理，促进扶贫资产滚动发展，长期发挥效益。凡由扶贫资金投入获得集体取得收益的，集体收益的50%以上要分配给建档立卡的低收入农户。支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、吸收土地经营权入股、扶贫资金入股等方式，带动低收入农户增收脱贫，要通过合同形式明确收益部分分配给低收入农户，确保低收入人口有稳定收入，实现精准扶贫脱贫。
（八）加强教育支持脱贫。按照国家和省实施教育扶贫工程的要求，着力帮助低收入农户子女接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。各级政府的教育经费要加大向经济薄弱地区、基础教育的支出力度。健全经济薄弱地区学前教育资助制度，完善学前教育奖补政策，帮助低收入农户幼儿接受学前教育。大力支持经济薄弱地区乡村教师队伍建设，为经济薄弱地区乡村学校定向培养下得去、留得下、稳得住的一专多能教师。制定符合基层实际的教师招聘引进办法，建立市县统筹乡村教师补充机制，推动城乡教师合理流动和对口支援。合理布局经济薄弱地区的农村中小学校，落实义务教育学校办学标准，改善义务教育薄弱学校基本办学条件，加强寄宿制学校建设，巩固义务教育成果率。落实建档立卡家庭经济困难学生小学生免除营养餐费用，普通高中免除学杂费，中等职业教育免除学杂费等特殊政策，让未升入普通高中的初中毕业生都能接受中等职业教育。建立保障经济薄弱地区低收入农户学生上高校的长效机制，加大对低收入农户大学生的救助力度。对低收入农户未就业的高校毕业生提供就业支持。
（九）完善医疗保险和医疗救助脱贫。落实国家和省实施健康扶贫工程要求，保障低收入人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫返贫。对符合条件的建档立卡低收入人口参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分，由医疗救助基金全额补贴。提高城乡居民基本医疗保险和大病保险制度实际筹资水平，门诊统筹全面覆盖所有经济薄弱村，减少低收入人口大病费用实际支出。实施新农合、居民医保大病保险制度，对基金报销后政策范围内个人自付超过1万元的部分，给予不低于50%的补助。建立低收入人口健康卡，将符合条件的低收入人口全部纳入重特大疾病救助范围，加强医疗保障与社会救助的衔接，对城乡居民基本医疗保险和大病保险支付后自负费用仍有困难的，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，使低收入人口大病医治得到有效保障。对低收入人口大病实行先诊疗后付费的结算机制。推进经济薄弱地区县镇村三级医疗卫生服务网络标准化建设，促进远程医疗诊治和保健咨询服务向经济薄弱村延伸覆盖。为经济薄弱地区农村基层医疗卫生机构订单定向免费培养医学类本专科学生，支持以全科医生为主的基层骨干遴选计划，引导符合条件的经济薄弱地区乡村医生按规定参加企业职工基本养老保险。有针对性地采取措施，加强经济薄弱地区传染病、地方病、慢性病等防治工作。实施经济薄弱地区孕产妇免费产前筛查、新生儿疾病免费筛查、妇女“两癌”免费筛查、孕前优生健康免费检查等重大公共卫生项目。健全完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，加大符合条件的建档立卡低收入残疾人康复服务和医疗救助力度，扩大纳入基本医疗保险范围的残疾人医疗康复项目，免费为60岁以上建档立卡低收入老人提供一次体检。
（十）实行农村最低生活保障兜底脱贫。健全低保标准动态调整机制，“十三五”时期扶贫标准与低保标准相互衔接，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的低收入农户实行政策性保障兜底。强化农村低保申请家庭经济状况核查工作，将所有符合条件的低收入农户家庭纳入低保范围，做到应保尽保。对建档立卡中的生活困难的无业重度和精神智障残疾人，实行单人立户纳入低保范围。加大临时救助制度实施力度，帮助低收入农户解决特殊困难。提高农村特困人员供养水平，改善供养条件。加强农村低保、残疾救助和扶贫开发数据的互联互通、资源共享建设，实现动态监测管理、工作机制有效衔接。健全完善城乡居民基本养老保险制度，逐年提高基础养老金标准，引导农村低收入人口积极参保续保，逐步提高保障水平，有效减少因老致贫返贫。
三、全力推进经济薄弱村“八有”建设
（十一）制定经济薄弱村帮扶发展规划。每个经济薄弱村要围绕新“八有”目标，从基本情况、总体目标、扶贫内容、工作措施、责任落实等五个方面着手，制定新一轮帮扶发展规划，规划即要有五年整体规划，也要分出年度计划。要深入调研，多方征求意见，力求规划具有科学性、前瞻性、指导性和可操作性，成为新一轮扶贫开发工作指南。规划要突出产业发展，结合农村实际，大力发展优质粮油、设施农业、规模养殖、林木种苗、经济林果、休闲观光农业和农产品加工，形成“一村一品”产业，吸纳更多低收入人口通过产业发展脱贫致富。
（十二）改善经济薄弱村生产生活条件。围绕提高生产水平、完善生活条件的目标，加快推进经济薄弱村基础设施建设。农业部门要围绕特色产业发展，按照“一村一品”、“多村一品”思路，制定并组织实施产业发展规划，力求每个经济薄弱村都要形成自己的特色产业。水利部门要围绕农田水利基础设施建设和村庄河塘疏浚整治，加快提升经济薄弱村农业生产条件，改善村庄水环境。农经部门要充分利用“一事一议”奖补政策，修好村与村、户与户之间的村内道路，实现村内道路户户通，有条件的安装路灯；建档立卡的低收入人口免交“一事一议”费用。文广新体部门要围绕村内休闲广场建设，完善配套必须的健身器材。卫生部门要加快村内卫生室建设，配套必须的医疗设备，确保每个经济薄弱村都有一个达标的卫生室。环保、建设、城管、卫生、林业、园林等部门要加大经济薄弱村生活垃圾处理、污水治理、改厕和村庄绿化美化力度，加快改善生活条件，美化生活环境，扎实推进美丽宜居乡村建设。
（十三）发展壮大经济薄弱村集体经济。支持村集体领办土地股份合作社，鼓励村集体成员以土地承包经营权折股入社。支持村集体经济组织流转或利用村集体机动地以及复垦整理形成的新增农用地，发展现代特色农林业。引导村集体创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为各类生产经营主体提供有偿服务。支持经济薄弱村开发利用本地生态资源，发展休闲农业和乡村旅游业，拓展农业新功能。鼓励村集体经济组织开发利用存量集体经营性建设用地，因地制宜发展物业经济。盘活村集体闲置办公用房、仓库等不动产，积极开展租赁等经营业务。引导村集体以集体资产资源参股农民专业合作社和优势工商企业，发展混合所有制经济项目，不断探索村集体经济新的实现形式。
（十四）加强经济薄弱村班子建设。在选派好经济薄弱村第一书记的同时，抓好以村党组织为领导核心的村级组织配套建设，集中整顿软弱涣散村党组织，选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设，充分发挥党员先锋模范作用，提高经济薄弱村党组织的创造力、凝聚力、战斗力。注重选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生等到经济薄弱村任职，培养一支“永不走的扶贫工作队”。完善村级组织运转经费保障机制，将村干部报酬、办公经费和其他必要支出作为保障重点。对在扶贫一线干出成绩、群众欢迎的驻村干部，要重点培养使用。加快推进经济薄弱村村务监督委员会建设，继续落实好“四权建设”、村务联席会等制度，健全党组织领导的村民自治机制。
四、着力提升重点帮扶片区发展能力
（十五）重点推进集中连片地区扶贫开发。根据省里调整，将丰县湖西老区、黄河故道沿线地区、高亢山区、黄墩湖滞洪区作为主战场，实行整体帮扶。制定片区整体帮扶规划，谋划实施新的关键工程。加大重点片区资金投入，加强片区交通出行、饮水安全、农田水利、农业综合开发、电力通信、环境保护等基础设施建设，大力培育特色优势产业，加快教育、卫生、文化等社会事业发展步伐，提高社会保障水平。深入推进黄河故道综合开发，全面治水改土、修复生态，实施土地复垦整治，提高交通、水利等基础设施建设水平，切实改善沿线地区生产生活条件。
（十六）加快片区交通、水利、电力建设。交通部门要加强经济薄弱地区农村公路建设，适当提高公路建设补助标准，完善公路管护机制，推进规划保留村庄通公路，实现片区内村村通，方便群众生产生活。水利部门要加快经济薄弱地区水利工程建设进度，提高防洪抗旱、拦水蓄水、调水供水、灌溉排涝能力；优先实施经济薄弱地区农村饮水安全巩固提升工程，全面解决群众饮水安全问题，满足片区群众生产生活用水。农业开发部门要大力推进经济薄弱地区农业综合开发和高标准农田建设，实现沟渠田林路全面治理，桥涵闸站井全面配套，提高农田基础设施配套水平。供电部门要加快推进经济薄弱地区农网改造升级，提升农网供电能力和供电质量。
（十七）实施电商和光伏扶贫工程。加快经济薄弱地区物流配送体系建设，支持邮政、供销合作等系统在经济薄弱镇村建立服务网点。支持电商企业拓展农村业务，加强经济薄弱地区农产品网上销售平台建设。加强经济薄弱地区农村电商人才培训。对建档低收入家庭开设网店给予网络资费补助、小额信贷等支持，扶持低收入农户开网店，销售农产品增收致富。开展互联网为农便民服务，提升经济薄弱地区农村互联网金融服务水平，扩大信息进村入户覆盖面。实施光伏扶贫工程，制定操作性强、覆盖面广的光伏扶贫方案，协同发展设施农业和光伏农业。
（十八）扶持片区公共文化旅游建设。文化部门要大力实施文化惠民工程，加强农村公共文化阵地建设。实施地面数字电视覆盖工程，推进电影固定放映点建设，对经济薄弱村低保户有线电视基本收视维护费给予补贴。实施农家书屋提升工程。完善以城带乡联动机制，均衡配置经济薄弱地区公共文化资源，开展流动服务和数字服务。积极整合资源，集中实施一批文化扶贫项目，提升经济薄弱地区公共文化服务能力。旅游部门要挖掘、开发、利用经济薄弱地区的农村乡土旅游资源，发展具有农村特色的农家乐旅游，引导低收入农户通过旅游服务得到收益致富。
五、健全完善政策支持保障机制
（十九）健全完善财政扶贫资金投入机制。充分发挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用，积极开辟新的资金渠道，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。新一轮扶贫开发资金，市级财政在上一轮每年1500万元的基础上，提高到每年2000万元。各县（市）区也要加大扶贫专项资金投入，投入不得低于省、市扶贫专项投入的20%。完善市级财政专项扶贫资金投入机制，加大对重点薄弱地区的扶持力度，各类涉农资金要优先支持经济薄弱村。创新财政扶贫资金使用方式，在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。切实加强扶贫资金使用管理，强化财政监督检查和审计、稽查等工作，确保专款专用、发挥效益，让低收入农户得益受惠。建立扶贫资金违规使用责任追究制度，纪检监察部门对扶贫领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费等违法违规问题，坚决从严惩处。
（二十）健全完善金融扶贫机制。各类金融机构要加大对扶贫开发的金融支持。鼓励各类金融机构为农村低收入农户提供免抵押、免担保扶贫小额信贷，鼓励经济薄弱地区设立扶贫贷款风险补偿基金。完善扶贫小额贷款贴息奖励政策，面向建档立卡低收入农户，将农户单笔贷款额度由1万元提高到2万元，满足低收入农户发展生产经营需要。继续支持经济薄弱村建立扶贫互助社，规范互助资金发放，提高受益低收入农户覆盖面。扩大农业保险覆盖面，支持经济薄弱地区发展特色农产品保险。
（二十一）健全完善“后方挂钩”帮扶机制。继续实行“后方挂钩”帮扶，在省委对丰县、睢宁县派驻帮扶工作队的基础上，市委对沛县、邳州市、新沂市、铜山区和贾汪区派驻帮扶工作队，选派60名扶贫工作队员，有关县（市）区选派科级后备干部担任经济薄弱村第一书记，进村入户开展帮扶工作。选派100家左右市级机关、事业单位、金融单位、驻徐部省属单位、驻徐部队和武警部队结对帮扶经济薄弱村，并按照每年班子成员进行一次专题调研、主要领导一次现场办公、协调投入一笔不少于10万元的帮扶资金的要求，开展帮扶工作。挂钩帮扶情况列入后方挂钩单位年度考核。县参照市做法，选派帮扶单位到经济薄弱村挂钩帮扶，确保269个经济薄弱村每村至少有一个省市县的后方单位挂钩帮扶。继续实施领导干部、扶贫队长包挂制度，每位县领导和市派工作队长至少包挂一个经济薄弱村，力求领导包挂的村建成全市新农村建设的示范村和挂钩帮扶的样板村。广泛开展党员干部“牵手致富”结对帮扶低收入农户活动，全面覆盖到所有党政机关、企事业单位党员干部，覆盖到所有低收入农户。
（二十二）健全完善社会力量参与机制。鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。经信委、工商联、农委等部门要积极推动国有企业、非公规模企业、市级以上农业龙头企业等与经济薄弱村全面开展“一企一村”结对共建，充分发挥企业在资金、技术、人才、管理、市场等方面的优势，在帮扶发展中实现共赢。全面落实企业和个人公益扶贫捐赠所得税税前扣除政策。积极发挥扶贫协会、扶贫基金会、老促会等社会组织的作用，充分发挥工会、共青团、妇联等群众组织作用，有针对性地组织开展扶贫济困活动。发挥好“10·17”全国扶贫日社会动员作用。实施扶贫志愿者行动计划。构建社会扶贫信息服务网络，探索发展公益众筹扶贫。大力发展慈善事业，鼓励支持各类慈善组织广泛开展扶贫济困。
六、全面加强实施脱贫致富奔小康工程的组织领导
（二十三）强化扶贫开发工作责任制。按照省抓统筹、市县抓落实的要求，强化扶贫开发工作机制，以片区为重点，精准到村到户。市委、市政府做好上下衔接、域内协调、督促检查工作，把精力集中在帮扶对象如期脱贫上。县（市）区党委、政府承担主体责任，党政主要领导是第一责任人，要全面落实各项政策措施，做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。市、县、镇层层签订扶贫开发责任状，层层传递扶贫开发压力。加强经济薄弱乡镇领导班子建设，有针对性地选配政治素质高、工作能力强、熟悉“三农”工作的干部担任乡镇党政主要领导。
（二十四）严格扶贫考核督查问责。完善扶贫工作考核机制，市委、市政府每年组织检查考核扶贫开发工作，继续将各地扶贫开发工作情况纳入县（市）区科学发展目标考核，将帮扶单位结对帮扶工作情况纳入机关绩效考核，对成绩突出的，给予表彰；未完成年度任务的要对主要领导进行约谈，并给予通报批评。完善帮扶工作队员考核机制，对认真帮扶、实效显著、群众好评的帮扶队员，推荐提拨重用。完善扶贫开发统计监测体系，提高数据质量。完善扶贫工作督察机制，市对县、县对镇、镇对村都要行督察问责，各级政府每年要向同级人大报告脱贫进展情况。各级人大政协要加强对扶贫开发的监督检查，推动各类帮扶项目和各项政策措施加快落地见效。
（二十五）加强扶贫开发队伍建设。强化各级扶贫开发领导小组和工作机构，充分发挥职能作用。扶贫开发任务重的县（市）区、镇，扶贫工作领导小组组长由党政主要负责同志担任，切实抓好统筹协调、督促落实、检查考核等工作。加强与精准扶贫工作要求相适应的扶贫开发队伍和机构建设，完善各级扶贫开发机构的设置和职能，充实配强各级扶贫开发工作力量。各县（市）和铜山区、贾汪区要有扶贫专门机构，配备专职人员，扶贫任务在10万人以上的要配5人以上，10万人以下的要配3－5人；扶贫任务较重的镇要配专职扶贫人员，确保扶贫工作稳定持续有人抓。强化扶贫干部思想作风建设，加大培训力度，全面提升扶贫干部队伍能力水平。
（二十六）推进扶贫开发法治建设和宣传工作。各级党委、政府要善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作，在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面提高规范化、制度化、法制化水平。全面落实《江苏省农村扶贫开发条例》，确保法定责任履行到位。加强宣传发动，引导帮扶对象树立自力更生、艰苦奋斗的观念，克服“等、靠、要”思想，充分调动经济薄弱地区干部群众的积极性，依靠自身努力实现脱贫达小康。广泛宣传扶贫开发中的好典型、好经验、好做法，努力营造全社会关注扶贫、支持扶贫的良好氛围。
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