宝政发〔2017〕35号《宝鸡市人民政府关于加快推进新型城镇化建设的指导意见》

《宝鸡市人民政府关于加快推进新型城镇化建设的指导意见》










宝政发〔2017〕35号

各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

新型城镇化是指以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促互进的以人为中心的城镇化。加快新型城镇化建设是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需、促进产业升级和改善民生的重要抓手。为进一步贯彻落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）和《陕西省人民政府关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》（陕政发〔2016〕47号）精神，加快推进我市新型城镇化建设，聚力打造关天副中心、建设最具幸福感城市，结合我市实际，提出如下指导意见：

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中省城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕让农村人口进入城市、安居乐业为目标，以人口城镇化为核心，以供给侧结构性改革为动力，以打造关中西部城镇群为重点，以国家和省级新型城镇化试点为抓手，着力增强城镇化发展的质量和水平，提升城镇综合承载能力，优化城镇布局和体系，促进城乡统筹发展，为全市经济社会持续健康发展提供持久动力。

（二）基本原则

--坚持统筹规划、科学布局，做美城市、做强县城、做大集镇、做优社区，推动城市和小城镇协调发展。

--坚持点面结合、统筹推进，深化新型城镇化综合试点，总结推广成功经验。

--坚持纵横联动、协同发力、完善推进机制，优化政策组合，推动户籍、土地、财税、住房等相关政策和改革举措配套。

--坚持补齐短板、重点突破，瞄准重点领域和关键环节，加快体制机制创新，确保改革措施和政策落地生根。

（三）主要目标

到2020年，累计实现80万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，常住人口城镇化率力争达到60%，户籍人口城镇化率达到53%左右。“一主三副、一带两翼”城镇空间格局和“市域中心城区-副中心城市-县城-重点示范镇-一般小城镇-新型农村社区”六级城镇体系基本形成，城市建设和管理水平明显提高，城市环境更加生态宜居；中心城区带动能力显著增强，城乡基础设施和公共服务设施显著改善，城乡一体化发展水平进一步提升，城乡居民生活品质显著提高。

二、重点任务及责任分工

（一）推进农业转移人口市民化

1.深化户籍制度改革。根据国家和省上相关政策，研究制定我市市区和县城落户政策，逐步剥离户籍上附着的公共服务和社会福利；确保进城落户人员与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。按照国务院和省政府“三个1亿人”战略，加快落实《宝鸡市推进“三个1亿人”城镇化实施方案》，实施差别化落户政策，逐步放宽落户限制条件，允许农业转移人口在就业地落户，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住一定年限和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题。高校毕业生、技术工人、中职学校毕业生、留学归国人员、优秀农民工凭相关证件和证明可在就业地办理落户。解决符合条件农业转移人口落户，建立城乡统一的户籍登记制度。（市公安局牵头、人社局等配合，各县区具体实施）

2.全面实行居住证制度。根据国务院《居住证暂行条例》以及《陕西省流动人口服务管理办法》等，按照省上统一安排，2017年底前制定具体实施管理办法，公布居住证持有人享受的公共服务范围等，逐步保障居住证持有人在居住地享有义务教育、就业、卫生、计划生育、文化体育、住房、法律援助和法律服务以及国家规定的其他基本公共服务；同时享有办理出入境证件、换领补领居民身份证、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试和申请授予职业资格以及其他便利。努力缩小流动人口与户籍人口基本公共服务的差距。（市公安局牵头、人社局等配合，各县区具体实施）

3.推进基本公共服务均等化。全面落实13年免费教育，把进城务工随迁子女就学情况纳入国家义务教育均衡发展和“双高双普”督导评估指标体系。支持企办和普惠性民办幼儿园发展。保障农民工随迁子女以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主接受学前教育。从2018年起，全面落实城乡义务教育“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策。实施农民工职业技能培训提升计划，“十三五”期间每年培训 2.5万人次。积极推进社会保险关系转移接续，保证农民工和进城落户农民缴费记录不断档、参保续得上。整合城镇居民基本医保和新农合，建立城乡居民基本医疗保险一体化制度。积极发展分级诊疗、医联体、医疗集团、家庭医生、县镇一体化，建立基本医疗保险异地结算制度，配合做好省域内医疗费用异地结算。构建新型城镇化现代公共文化服务体系，保障农业转移人口享有基本文化权益。（市教育局、人社局、卫计局、文广局等按照职能分别牵头负责）

4.健全农业转移人口市民化激励机制。加快落实中省关于财政转移支付同农业转移人口市民化、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数“双挂钩”政策，制定实际预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的县、镇倾斜的实施办法和细则。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。（市发改委、国土局、财政局、人社局等按职能分别牵头负责）

5.加强社区服务与治理。加大社区服务设施建设，2020年前实现城市社区综合服务设施全面覆盖。健全城乡社区综合服务管理平台，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接，实现一站式服务。完善城乡社区治理机制，充分发挥社区党组织在服务群众中的领导核心作用，建立健全居民代表大会、业主委员会等社区居民自治组织，组织和引导社区居民自我管理、自我教育、自我服务，培育孵化社区社会组织，发挥社区专业社工作用。加强社区服务岗位职业培训，提升社区工作者队伍职业素质。以精神文明创建为抓手，鼓励支持社区开展群众性文体活动、志愿服务活动，形成文明健康、积极向上的社区文化环境。（市民政局牵头，市人社局、财政局、住建局等配合）

（二）提升城市载体服务功能

1.加快城市基础设施建设。加大城市道路综合治理和停车设施规划建设力度，缓解城市交通拥堵和停车难等问题。大力实施城市畅通工程，提升城市通行能力，增加公共交通线路，提升公交运力。加强信息网络、数据中心等基础设施建设，协同推进智能化信息应用，推进智慧城市建设。推进地下综合管廊建设，按照国家规范及我市地下综合管廊建设规划逐渐实施市政管线入廊改造建设工程，提升城市地下智能化网络运行管控水平，到2020年，建成投用地下综合管廊23公里，在建管廊长度超过50公里。进一步提高城市管理效能，实现城市可持续发展。加强邮政设施建设，推进城镇居民楼信报箱、邮政营业网点设施等邮政设施建设。提升新能源车辆比例，到2020年，全市电动汽车达到 9000 辆，分散式充电桩 9000 个。（市住建局牵头实施，市城市管理执法局、规划局、邮政管理局等配合）

2.加快老旧城区改造。实施棚户区改造行动计划和城镇旧房改造工程，改造各类棚户区3.7万套以上，货币化安置率不低于50%。推动棚户区改造和城市特色保护、城市更新相结合，推动城市老城区改造。加快城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造。（市住建局牵头，市房屋征收管理办、国土局、财政局配合，各县区政府具体实施）

3.加快构建全国性综合交通枢纽。加快建设高速公路、关中城际铁路、城市轻轨和宝鸡机场，扎实推进宝汉铁路前期工作；横向依托合凤、连霍、眉太凤高速公路和陇海铁路、徐兰客运专线、西安法门寺机场城际铁路，强化丝绸之路经济带交通枢纽地位；纵向依托银昆、麟法汤高速公路和宝中、宝成铁路，增强南北经济辐射带动作用，实现县县通高速。形成“三横两纵两环”高速公路网和“三横三纵七辐射”铁路网。加快国省干线公路升等改造，加强园区路、旅游路、产业路建设，重点镇通二级路，全面改善市域内交通运输条件。基本建成“内通外联、公铁互补、空地立体、衔接顺畅”的全国性综合交通枢纽，形成航空、铁路、轨道交通、公路运输等交通方式的有机衔接、便捷转换，实现关天经济区2小时通达、周边省会城市4小时通达快速交通圈。（市发改委、交通局、住建局等按照职能分别牵头负责）

4.推进海绵城市建设。编制海绵城市建设规划，充分利用自然山体、河湖湿地、荒野滩涂、草地等生态空间建设海绵城市。完善雨污分流管网改造与排水防涝设施建设，大力发展绿色建筑，强化雨水的滞、渗、蓄，加强排水防涝设施、排水通道建设，提高雨水下渗、滞蓄、净化、回用率和城市防汛抗涝水平，率先推动市区18.36平方公里的海绵城市示范试点区建设工作。推广海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场建设。按照柔性治水理念，构建城市良性水循环系统。加大城市黑臭水体治理力度，加强污水处理厂及配套管网建设，改进运营管理机制。到2020年，全市建成区25%的面积达到海绵城市的要求。（市住建局牵头，市发改委、环保局、水利局、城市管理执法局配合，各县区具体实施）

5.加强城市规划和管控。开展新一轮宝鸡市城市总体规划修编，科学划定城市水体保护线、永久基本农田和生态保护红线，限定开发边界，控制开发强度。制定城市设计导则，开展城市设计，加强传统文化、民俗文化、历史文化与自然遗产保护，保留城市特有地域环境、文化特色、建筑风格等基因。严格依法实施规划，加强刚性约束，强化惩戒机制，增强规划的严肃性、稳定性和权威性。（市规划局牵头，市住建局、国土局、文广局、文物旅游局、环保局等配合）

（三）建设关中西部城镇群

1.加快建设现代化大城市。认真落实李克强总理来宝视察有关城市建设的新要求，按照“拉大框架、完善功能、提升品位、彰显特色、精细管理”的思路，持续做大做强主城区。向南重点开发高铁新城，形成15平方公里的城市商务新区；向北开发新蟠龙，打造产城融合、联动主城、活力迸发的幸福生态新城区；向东全力推进阳平铁路物流中心项目，加快综合保税区建设，打造开放新高地。积极落实《幸福宝鸡规划》，实施一批路桥畅通、环卫设施、集贸市场等便民工程。建立城市良性运行管理体系和信息平台，进一步提高城市管理效能，实现城市可持续发展，加速人口产业聚集，增强吸纳辐射功能。到2020年，建成中心城区面积143平方公里、人口130万人的区域性中心城市。（市规划局牵头，市城建局、发改委、国土局、科技局、工信局、各管委会等配合）

2.推进新型城镇突破发展。加强县城和重点镇的基础设施和公共服务设施建设，合理布局教育、卫生、文化等公共服务设施，充分发挥产业优势、区位优势，有序引导人口合理集聚，做强县城、做大集镇。把蔡家坡建成30平方公里、30万人口规模的现代化小城市，积极推进凤翔县撤县设区、眉县撤县改市，加快汤峪、柳林、法门全国特色小镇建设，加大其他国家和省级特色小镇培育力度，建成一批工业重镇、商贸强镇、生态靓镇、休闲名镇，农村社区服务中心覆盖率达到60%以上。（市规划局牵头，市住建局、发改委、财政局、民政局、国土局、文物旅游局、教育局、卫计局、文广局等配合，各县区具体实施）

（四）加快城乡一体化发展

1.加强农村基础设施建设。加强农村水电路气网等基础设施建设，着力提高农村基础设施的保障能力。积极发展通村客运，实现具备条件的建制村通班车。加快宽带普及，推进信息网络进村入户。推进农村危房改造，建立农村生活垃圾收运处理体系，加大农村改厕力度，着力改善人居环境。同步配套建设教育、医疗、文化体育、超市等公共服务设施，加大农村环境集中连片整治力度。加快农村邮政快递综合服务平台建设，强化快递物流体系建设，构建“快递+农产品”运销体系。（市规划局牵头，市民政局、财政局、教育局、国土局、卫计局、文广局、邮政管理局等配合）

2.促进农村三次产业融合发展。推动农业供给侧结构性改革，调整优化农业产业布局，围绕优势特色产业加快发展农产品加工业，落实农产品产地初加工补助政策，建设一批区域集聚的农产品加工园区和物流园区，将宝鸡建成西部重要的农产品精深加工基地。推进一二三产业融合发展，加快形成契合市场需求、供给与需求匹配、生产与消费对接的现代农业生产经营体系。推进农业与旅游、教育、文化、健康等产业的融合发展，推进农村产业的竞争能力。（市发改委、农业局、财政局、工信局、工商局、人社局等按职能分别负责）

3.加快农村电子商务发展。加快扶风、陇县、眉县、千阳等电子商务示范县建设，在九个县城设立农村电子商务服务中心。结合鼓励引导农民工返乡创业，大力发展农村电子商务，培育一批农产品电子商务主体，畅通苹果、猕猴桃、核桃、高山蔬菜等优质农产品销售网络。推进电子商务进村综合示范工程建设，实施电信互联工程，整合邮政、商贸、交通、供销等公共资源，支持快递企业在农村建立网点，推动各县仓储配送中心建设，完善农产品物流配送体系，打通农村物流“下乡与进城”双向快捷通道，为农村电子商务发展提供支撑网络，提升农村物资和产品流通效率。（市商务局牵头，市发改委、农业局、财政局、工信局、工商局、邮政管理局等配合，各县区具体实施）

4.科学有序推进移民（脱贫）搬迁。按照“顺应规律、系统谋划、四化同步、统筹推进、一举多赢”的总体思路推进移民（脱贫）搬迁工作，科学规划建设移民搬迁安置社区，全面完善安置社区产业就业配套、公共设施配套、社区管理配套、权益保障服务配套。全力聚焦易地扶贫搬迁，充分发挥县区资源优势，推广先进实用技术，培育特色优势产业，用产业带动脱贫致富。统筹推进避灾、生态类和重大工程及镇村综合改革类搬迁，鼓励进城入镇和新型农村社区安置，鼓励依托工业园区、产业基地、小城镇、旅游景区进行安置，吸引劳动力转移，实现生产生活方式转变。（市国土局、扶贫办按职能牵头，市住建局、发改委、财政局、金融办、文广局、工信局、交通局、各有关金融机构等配合，各县区具体实施）

（五）深化土地制度改革

1.推进城乡建设用地增减挂钩。大力开展农村土地综合整治，指导列入国家连片扶贫开发地区的5个县开展全省范围内的增减挂钩，落实省上允许结余建设用地指标在全省域内跨县、跨市流转使用相关政策，积极推广实施。开展年度土地利用现状预报监测。（市国土局牵头，各县区具体实施）

2.建立城镇低效用地再开发激励机制。深入推进“以地控税、以税节地”，鼓励低效工业用地企业搬迁改造，提高单位面积产出率。在符合规划、不改变原用途的前提下，对现有工业用地经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目，且投资强度、建筑容积率等指标符合规定的，其增加建筑面积部分不再补缴土地出让金。鼓励农村集体经济组织开展城中村更新改造，政府征收城中村存量集体建设用地进行经营性开发和土地公开交易的，按照相关规定标准予以补偿。鼓励旧城镇用地集中开发利用，符合城乡规划的，市场主体可收购相邻多宗地块，申请集中开发利用。旧城镇用地依法收回后纳入政府储备的，可参考原用途评估价格确定收购价格，按照相关规定标准予以补偿。（市国土局牵头，市规划局、财政局、地税局等配合，各县区具体实施）

3.完善农村承包土地经营权和宅基地使用权流转机制。结合实施不动产统一登记制度，全面完成不动产统一登记窗口建设。推广省国土资源厅在我市开展的农村“房地一体”村庄地籍调查确权登记发证试点经验，统筹推进农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物确权登记。加快推进农村集体土地确权登记颁证工作，稳步推进农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。加快农村“两权”流转交易平台建设，规范“两权”价值评估行为。（市国土局牵头，市农业局配合，各县区具体实施）

（六）完善城镇住房体系

创新城镇住房制度，探索住房供给新模式。加快推进以满足进城农民为主要出发点的住房制度改革，建立健全购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度；积极培育市场供应主体，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，规范住房租赁中介行为，引导社会闲置房源进入租赁市场，发展住房租赁专业化企业，完善住房租赁支持政策，明确各方权利义务。采取实物配租和租赁补贴相结合并逐步转向租赁补贴为主的方式，加大公共租赁住房补贴开发力度，加快推广租赁补贴制度，支持保障对象通过租赁市场解决住房问题。调整完善差别化住房信贷政策，提高对农民工等低收入群体的住房金融服务水平。加强商品房预售管理，制定新建商品房预售资金、二手房交易资金监管办法，完善新建商品房网签和二手房买卖网签系统。到2017年底， 2014年底前开工的公共租赁租房入住率达到85%以上；2018年6月份以前，2015年底前开工的公共租赁住房要全部达到分配使用条件；到2020年，保障房覆盖面稳定在23%左右。（市住建局牵头，市国土局、金融办、人行宝鸡市中心支行、宝鸡银监分局配合，各县区具体实施）

三、保障措施

（一）健全工作推进机制。建立宝鸡市推进新型城镇化联席会议制度，定期召开会议，及时协调解决全市新型城镇化工作中的重大问题。加强统筹协调，落实中省政策，推动市级配套政策尽快出台，强化对各县区新型城镇化工作的指导。各有关部门结合各自职能，要加强对新型城镇化建设进展情况的跟踪监测和监督检查，对相关配套政策实施效果及时进行分析评估。各部门要结合相关工作，广泛宣传推进新型城镇化的新理念、新政策、新举措，及时报道典型经验和做法，营造良好的社会环境和舆论氛围。

（二）加强财政支持力度。各级财政应安排专项资金，大力支持新型城镇化建设工作。市级各有关部门要按照职责分工，按现行资金渠道优先支持城镇化试点。进一步完善PPP项目储备库，积极争取中央专项建设基（资）金扩大支持新型城镇化建设覆盖面，争取国家和省上对城市基础设施和公共服务设施建设、特色小城镇功能提升等方面的支持，积极争取更多融资支持，健全新型城镇化投融资平台，进一步放大中省资金及市级配套资金效应，构建多元化可持续投融资模式。

（三）积极开展各类试点。蔡家坡经开区要加快推进国家第三批新型城镇化综合试点，省级小城市培育试点，尽快总结出可复制、可推广的经验；眉县要进一步深化省级新型城镇化综合试点。各县区可根据发展基础培育1-2个条件成熟、基础完善的试点区域、建制镇进入全国或全省试点范围。加强对试点地区监测评估，落实相关改革举措在试点地区先行先试。鼓励试点地区在农业转移人口市民化成本分担、产城融合、投融资、行政管理等方面加快改革，重点突破。试点地区要制定工作实施方案和年度计划，明确任务、夯实责任。

（四）健全考核评价机制。市推进新型城镇化联席会议办公室要切实加强对试点工作的监督检查和具体指导，及时了解工作进展情况，研究解决存在问题，确保试点工作顺利进行。市考核办制定考核办法，按照严格的奖惩制度，实施全面考核，同时，要把推进新型城镇化建设工作纳入全市目标管理绩效考核体系，作为对有关部门年度考核的一项重要内容，考核结果作为评价部门绩效和领导干部实绩的重要依据。同时，建立健全试点地区绩效考核评价机制，实施动态管理，进一步激发和调动试点工作积极性。

附件：宝鸡市推进新型城镇化建设工作联席会议制度

宝鸡市人民政府

2017年9月19日

附件

宝鸡市推进新型城镇化建设工作联席会议制度

为贯彻落实《关于加快推进新型城镇化建设的指导意见》，加强对新型城镇化建设工作的统筹协调，经市政府同意，建立宝鸡市推进新型城镇化工作联席会议制度。

一、成员单位

联席会议由市政府常务副市长担任召集人，分管城建的副市长和市政府副秘书长为副召集人，市发改委、财政局、公安局、规划局、住建局、人社局、国土局、交通局、民政局、商务局、工信局、工商局、扶贫办、教育局、卫计局、文广局等部门为成员。联席会议办公室设在市发改委，承担联席会议日常工作。联席会议设联络员，由各成员单位有关科室负责同志担任。联席会议成员因工作变动需要调整的，由所在单位提出，报联席会议确定。

二、主要职责

1.在市政府领导下，统筹推进全市新型城镇化建设的指导意见的实施和政策制定落实，协调解决新型城镇化建设工作中的重大问题，提出年度重点工作安排，落实好各项任务分工，确保实现发展目标。

2.加强会商沟通和信息共享，协调有关部门搞好配套政策的研究、制定和落实，推进人口管理、土地管理、财税金融、行政区划等重点领域和关键环节改革。

3.加强监督检查、跟踪评估和分析总结，推动落实新型城镇化建设相关工作，及时向市政府报告重点工作进展情况。

三、工作规则

联席会议根据工作需要定期或不定期召开会议，由召集人或副召集人主持，可根据会议议题视情邀请各县区和其他部门参加会议。联席会议每年年初召开一次全体会议，总结上年度新型城镇化推进工作，研究部署本年度总体工作安排。联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项，经与会单位同意后印发全市，重大事项按程序报批市政府审定。

四、工作要求

各成员单位要按照各自职能和任务分工，切实贯彻落实《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》及我市《宝鸡市“十三五”新型城镇化发展规划》，积极研究相关配套政策措施，认真落实联席会议议定事项。各成员单位要互通信息、密切配合、相互支持、形成合力，充分发挥联席会议的作用。联席会议办公室要及时向各成员单位通报有关情况。

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本文关键词：宝鸡市

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