宝政发〔2015〕26号《宝鸡市人民政府关于加快推进政府和社会资本合作（PPP）项目工作的实施意见》

宝鸡市人民政府关于加快推进政府和社会资本合作（PPP）项目工作的实施意见








宝政发〔2015〕26号

各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)精神，进一步鼓励社会资本积极参与政府基础设施和公共服务项目的投资运营，推进全市政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目工作有序开展，结合我市实际，现提出如下实施意见：

一、总体要求

（一）总体思路

按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路，对具备一定条件的基础设施和公共服务类项目，通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，鼓励和引导社会资本积极参与，建立投资、补贴与价格的协同机制，不断提高基础设施运营质量和效益，满足人民群众对公共产品和服务的需求。

（二）基本原则

1.试点先行。按照“试点先行、循序渐进、先易后难”的原则，选择盈利预期较强、建设手续齐全、准备工作充分、条件成熟的项目先行试点，不断总结经验，为全面推广奠定基础。

2.量力而为。根据政府的财力和管理能力进行匹配，积极、谨慎、稳健推进试点工作，对试点项目制定可行的措施，选择合适的路径，确保有序推进。

3.互惠共赢。建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制，实现政府、社会资本和社会公众共赢。通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，动态调整收费定价和政府补贴，确保社会资本回报合理、项目可持续经营。

4.风险分担。坚持物有所值原则，在风险和收益对等前提下，政府和社会资本之间合理分配项目风险。

5.诚信合作。在平等协商、依法合规的基础上，合理界定政府、社会资本双方在项目融资、建设、运营、移交等方面的权利和义务，并在合同中真实表示。项目合同一经签署，双方必须严格恪守合同约定，履行合同义务，承担相应责任。

6.公开透明。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造公开透明的良好政策环境，确保项目决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

二、项目范围及重点推进领域

（一）主要适用范围

1.经营收费、自负盈亏类项目。通过政府核定的经营收费价格及多种经营收入，实现项目建设运营自求平衡、投资人合理收益。可采取BOT（建设-经营-移交）、BOT+EPC（设计施工总承包基础上的BOT）等PPP投融资模式。

2.财政补贴、购买服务类项目。政府核定的经营收费价格不足以弥补项目运营成本，需要财政以购买服务方式给予补贴。可采取BOO（建设-拥有-经营）、TOO（移交-拥有-经营）等PPP投融资模式。

3.资源匹配、合理收益类项目。政府应当投资建设但经营收费价格和财政补贴到位存在较大困难的项目，通过土地储备和物业开发等资源匹配来实现财务平衡。可采取BOT、TOT（移交-经营-移交）、股权基金等PPP投融资模式。

4.土地整治、收益约束类项目。对一级土地开发等投资增值项目，引入投资人直接投资但只能获取有限的合理收益。可采取整治-移交、股权融资等PPP投融资模式。

（二）重点推进领域

1.交通领域。

可收费的公路和桥梁项目：新建项目由政府通过公开招投标引入投资人，独资或合资成立项目公司，公司负责项目建设，承担项目负债，在特许经营期内自主运营、自负盈亏，收费价格依据投资成本和交通量等因素确定。已建成投运项目的政府股权采取一事一议方式，通过公开招投标转让给投资人，投资人按股比分享项目收益。

轨道交通项目：政府通过公开招投标或要约引入投资人，独资或合资成立项目公司，公司负责项目建设，承担项目负债，在特许经营期内负责项目运营、享受收益。独资项目全部建设投资由政府合理匹配上盖物业开发、土地等资源对价；合资项目由政府按协议出资并合理匹配上盖物业开发、土地等资源对价。对价资源由投资人按既定性质和用途自主开发、自负盈亏，作为投资回报。项目运营通过“影子”票价覆盖运营全成本（包括人工费、运行费、折旧费等），与执行票价差额由财政购买服务补贴。

交运场站项目：可采取综合开发的模式，把公益性的交通 枢纽、公交场站等捆绑进入经营性开发项目，通过土地带条件招标等公开竞争的方式来确定综合开发单位，建成后把公益性部分移交给政府。

2.市政公共设施领域。包括城镇供水、供热、污水处理、垃圾处理等项目。新建项目由政府通过公开招投标引入投资人，独资或合资成立项目公司，公司负责项目建设，承担项目负债，在特许经营期内开展运营、享受收益。已建成投运项目由政府通过公开招投标，引入投资人实行购买、委托、租赁运营。市政公共设施运营实行政府定价，污水垃圾处理通过财政购买服务补贴实现“保本微利”。

3.土地整治开发领域。政府以土地整治成本和收益率为主要条件，通过公开招投标或要约引入投资人。投资人按约出资并进行土地整治，验收后交由国土部门按程序招拍挂出让，政府按约支付投资人土地整治成本及收益。可采取股份公司或施工总承包方式运作，土地整治成本（不含融资成本）和投资人收益计入土地招拍挂底价。投资人按约享受有限收益，不分享土地出让增值收益。

4.经营性社会事业设施领域。包括非义务教育、非基本医疗卫生、健康、养老、体育、文化产业等项目。政府按照区域功能和城市规划要求，编制项目布局规划，并明确项目规模及功能标准。新建项目以特许经营方式通过公开招投标引入投资人组建项目公司，公司按规划和功能标准投资建设并开展运营、接受监督、享受收益。对政府投资已建成投运的项目，可在不改变原有服务功能的前提下，通过公开招投标引入投资人参与或受托管理。经营性社会事业设施运营实行政府定价或政府指导价，对承担了公共服务功能的事项，政府给予同等财政补贴。

三、工作机制

（一）成立工作机构

成立由市政府分管副市长任组长，市政府分管副秘书长、市发改委主任、市财政局局长任副组长，市级相关部门负责同志为成员的PPP模式推广运用工作领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在市发改委，牵头统筹全市PPP工作。

（二）明确工作职责

1.PPP模式推广运用工作领导小组主要负责明确工作体制机制，完善相关政策，规范操作流程，统筹安排全市引入社会资本的总体规模和进度，审核市本级财政资金参与投资的项目引资方案等工作。

2.PPP模式推广运用工作领导小组办公室主要负责研究全市开展PPP项目的工作方针和政策，制定项目操作流程和管理办法，提出全市PPP项目发展规划及年度工作计划，负责策划包装、搜集汇总、充实PPP项目库，定期向社会公开发布一批前期工作成熟的PPP项目，同时负责PPP项目的进展监测、融资支持、招投标管理、绩效考核等工作，指导推动各县区及部门开展PPP工作。

3.财政部门负责PPP项目预算管理，参与市本级财政资金投入PPP项目识别、策划，做好PPP项目物有所值和财政承受能力评估，审核PPP项目投资运营的回报补偿方式，负责PPP项目通过政府采购的指导和监管，落实本级政府负有支付义务的项目预算资金安排，建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度，依法严格控制和防范财政风险。

4.审计部门负责对财政投入资金的真实、合法、效益性进行审计。

5.价格管理部门按照价格管理权限，负责在成本审核的基础上，适时做好相关项目公共服务价格和收费标准的上报、审批工作。

6.发改、规划、环保、国土等职能部门负责优化流程，做好各项审批服务工作，督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业依法经营。

7.各行业主管部门和项目实施单位主要负责结合本行业特点，积极运用PPP模式提供公共服务，切实做好PPP项目的遴选、包装、推荐工作以及准备、采购、实施和PPP项目建成后的移交、维护等工作。

（三）建立联审机制

建立由市发改、财政、规划、环保、国土、物价等部门组成的PPP项目联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估。

四、运作流程（详见附图）

（一）项目识别

PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。政府发起的由交通、水利、住建、环保、教育、卫计等行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在PPP项目；社会资本发起的应以项目建议书的方式向行业部门或PPP模式推广运用工作领导小组办公室推荐潜在PPP项目。PPP模式推广运用工作领导小组办公室对项目进行初审后汇总入库，并定期会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目库中筛选条件成熟的建设项目进行评估筛选，根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按要求提交相关资料，开展物有所值评价和财政承受能力论证，通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

（二）项目准备

县级或县级以上地方人民政府可建立专门协调机制负责项目评审、协调、督导，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构。项目实施机构组织编制项目实施方案，经PPP模式推广运用工作领导小组办公室审核及财政部门验证通过的，根据项目需求逐级上报审核。未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。各县（区）PPP项目实施方案在合同签订前要报市PPP模式推广运用工作领导小组办公室审核备案。

（三）项目采购

实施方案获批的PPP项目，相关行业主管部门、项目实施机构应按照有关法律法规组织开展招投标工作，公平对待各类投资主体，对合作伙伴需要满足的条件提出明确要求，择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。项目实施单位在项目前期论证阶段，要对有意参与项目合作的社会资本开放，促进社会资本积极参与项目前期工作。项目合作伙伴确定后，项目实施机构需和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。双方签订的项目合同文本，应根据相关程序向社会公示。公示期满无异议的项目合同文本，报PPP模式推广运用工作领导小组办公室备案。

（四）项目执行

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目融资由社会资本或项目公司负责。在项目实施过程中，项目实施机构和财政部门应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行融资、建设、运营、维护和移交等合同义务。如出现不符合合同的情况，应及时与社会资本沟通，需要进行合同调整的，应提出合同修订建议，并报市政府批准后执行。同时，项目实施机构要定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，报财政部门备案；每3-5年要对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报PPP模式推广运用工作领导小组办公室备案。

（五）项目移交

政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构应及时做好接管工作，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，需按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。项目移交完成后，PPP模式推广运用工作领导小组办公室组织财政等有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

五、扎实推进

（一）做好示范推进

PPP模式推广运用工作领导小组办公室要选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕、具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作，并及时总结经验、大力宣传，发挥好示范带动作用。

（二）创造公平环境

各级各部门要按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进；要坚持依法行政，防止不当干预和地方保护，认真履约，及时兑现各类承诺和合同约定；要严格遵守相关法律法规规定，确保PPP模式规范有序运行。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。

（三）提升专业能力

各级各部门要加强引导，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施的高效性。

（四）加强项目监管

各级各部门要加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构；要充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理；要依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

（五）深化舆论宣传

各级各部门要大力宣传我市鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共服务领域PPP合作模式的有关政策和措施，让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，提高社会资本对PPP模式的认可度，努力营造鼓励和引导社会资本参与我市基础设施和公共服务领域建设的浓厚氛围。





附件：

1.宝鸡市政府和社会资本合作(PPP)项目简易流程图

2.宝鸡市政府和社会资本合作(PPP)项目运作流程图

3.名词解释

宝鸡市人民政府

2015年10月19日

附件3：名词解释


1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

2.产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

4.BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

5.BOO（Build-Own-Operate，建设-拥有-运营），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

6.TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让-运营-移交），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

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本文关键词：宝鸡市

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